III SA/Gd 916/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. N. na pismo Wojewody z dnia 17 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań w trybie nadzoru postanawia: odrzucić skargę. W dniu 13 października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga B. N. na pismo Wojewody z dnia 17 czerwca 2016 r. nr [...], którym organ poinformował skarżącego o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego względem zarządzenia Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Centrum Kultury, Spotu i Rekreacji w S. oraz o trybie zaskarżania zarządzeń wydanych przez organ gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie podając, że pismo to nie jest jakimkolwiek z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to jedynie pismo informacyjne, nie stanowiące rozstrzygnięcia merytorycznego. Organ podał ponadto, że postępowanie nadzorcze organ nadzoru (wojewoda) wszczyna wyłącznie z urzędu, a ewentualne interwencje osób trzecich mogą być co najwyżej traktowane jako ewentualne zwrócenie uwagi na nieprawidłowość aktu podjętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając wniesioną skargę winien w pierwszej kolejności zbadać, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu (tzw. przedmiotowa dopuszczalność zaskarżenia sensu stricto). Katalog aktów oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z przedmiotową regulacją kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z wyżej wskazanych przepisów wynika wprost, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą tzw. klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Z analizy powyższych przepisów wynika, że skarga na tego rodzaju pismo, jakie w niniejszej sprawie wystosował organ do skarżącego, nie przysługuje bowiem ustawodawca nie przewidział możliwości wnoszenia skarg na pisma informacyjne. Ustawodawca wyraźnie też wskazał, że skardze podlegają wyłącznie akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 punkt 7 p.p.s.a.). Brak jest zatem możliwości zaskarżenia pisma, z którego - choćby pośrednio - wynika, że tego rodzaju akt nie będzie wydany. Zasadnym jest w tym miejscu wskazanie, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446) nie reguluje kwestii zakończenia postępowania nadzorczego w sytuacji, gdy organ nadzoru nie znajdzie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo też gdy stwierdzi, że nie zostały wydane z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, że w takiej sytuacji organ nadzoru może wystosować informację o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 i 4 powyższej ustawy. Pismo takie nie stanowi jednak ani rozstrzygnięcia nadzorczego, ani innej formy działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 punkt 1 - 7 p.p.s.a., zatem nie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego (zob. w tej materii: m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1755/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie niniejszej, wskazać należy, że zakwestionowanie przez skarżącego zarządzenia Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Gminnego Centrum Kultury, Spotu i Rekreacji w S. mogło być wyłącznie impulsem do wszczęcia przez Wojewodę postępowania nadzorczego, natomiast sposób jego zakończenia zależał wyłącznie od suwerennej decyzji organu nadzoru. Co istotne, brak podstaw do stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania zarządzenia z naruszeniem prawa umożliwiał organowi nadzoru poprzestanie na pisemnym poinformowaniu skarżącego o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, czego wyrazem jest pismo z dnia 17 czerwca 2016 r. W ocenie Sadu zasadnym jest ponadto wyjaśnienie, że ustawa o samorządzie gminnym reguluje dwa tryby badania zgodności zarządzeń organów gminy z prawem. Jednym z nich jest postępowanie nadzorcze. Drugi to możliwość wniesienia tzw. skargi powszechnej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 tej ustawy. Przysługuje ona każdemu, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym aktem, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W realiach rozpatrywanej sprawy organem tym jest Wójt Gminy czyli organ, który wydał kwestionowane przez skarżącego zarządzenie. W rozpatrywanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo informacyjne organu nadzoru, które nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wystąpienie powyższej okoliczności skutkować musi odrzuceniem wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli zainicjowana tą skargą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.