II OSK 888/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada r., sygn. akt: IV SA/Wa 1903/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy czasowego odebrania psów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1903/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy czasowego odebrania psów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ustalił to sąd pierwszej instancji, Burmistrz Miasta i Gminy [...]decyzją z dnia [...] marca 2016 r. odmówił czasowego odebrania 2 psów należących do M. K. i D. K.. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten wskazał, że pismem z dnia 23 listopada 2015 r. Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie czasowego odebrania 2 psów należących do M. i D. K. W motywach tego wniosku podano, że w dniu 21 listopada 2015 r. G. B. – członek zarządu [...] wraz z przedstawicielem [...] i [...] odebrał psy z posesji małżonków K. W dniu 26 listopada 2015 r. organ gminy zwrócił się do Stowarzyszenia o wskazanie przyczyny natychmiastowego odebrania psów oraz miejsca pobytu odebranych zwierząt. W dniu 2 grudnia 2015 r. organ gminy zwrócił się ponownie do Stowarzyszenia o przekazanie pełnej dokumentacji związanej z odebraniem psów. Stowarzyszenie nie przekazało takiej dokumentacji, nie podało też miejsca przebywania zwierząt, ani dokumentacji lekarskiej dotyczącej ich stanu zdrowia, czy też informacji o zagrożeniu życia zwierząt. Z tych przyczyn członek zarządu Stowarzyszenia G. B. został wezwany do osobistego stawiennictwa celem przesłuchania w charakterze strony, na wezwanie nie stawił się, nie stawił się także na termin wskazany przez siebie. Na podstawie przesłuchania D. K. organ gminy ustalił, że zwierzęta większość dnia przebywały w domu. Natomiast podczas nieobecności rodziny psy były zamykane w klatce o wymiarach 3 m na 1 m, nie więcej jednak niż na 4 godziny dziennie. Zwierzęta były karmione i pojone regularnie. W trakcie oględzin ustalono, że małżeństwo K. posiadają 2 koty, które są dobrze utrzymane. Również w dobrej kondycji fizycznej był pies należący do matki M. K. Zwierzę było na uwięzi, przy czym łańcuch był długości 3 m. Także sąsiedzi małżonków K. zeznali, że zwierzęta były zadbane i wyprowadzane na spacery. Straż Miejska również w tym względzie nie miała zastrzeżeń do małżonków K. Organ wskazał, że [...], którego przedstawicielka brała udział w odebraniu psów, także nie dostarczyło dokumentacji dotyczącej odbioru psów. Prezes Fundacji na [...] K. Ś. – Ł. w piśmie skierowanym do organu I instancji podała, że w pobliżu psów były odchody i psy miały guzy na brzuchach. W takiej sytuacji organ gminy ocenił, że odebranie psów w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., Uoz) było niezasadne. Okoliczności ustalone w sprawie nie potwierdziły bowiem, aby wystąpiły przesłanki nie cierpiące zwłoki wskazujące, iż dalsze pozostawienie zwierząt u dotychczasowych opiekunów zagraża ich życiu bądź pogorszeniu zdrowia. Podkreślono, że odbiór zwierząt powinien odbyć się z udziałem organów ścigania i państwowej inspekcji weterynaryjnej. Organ gminy podkreślił, że wnioskodawca przez cały okres postępowania pozostał bierny i nie przedstawił żadnej dokumentacji. Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] wniosło Stowarzyszenie. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskujące Stowarzyszenie odmówiło współpracy z organem administracji i nie przedłożyło żadnej dokumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do wyjaśnienia niezbędnych dla sprawy okoliczności. Odwołujący się podmiot, pomimo wielokrotnego wzywania go nie przedłożył dokumentacji dotyczącej zasadności odebrania psów, nie uczestniczył w przesłuchaniu świadków, ani w oględzinach. Przy braku dowodów pochodzących od stowarzyszeń biorących udział w postępowaniu organy we własnym zakresie przeprowadziły postępowanie. Przesłuchanie opiekunów zwierząt, przesłuchanie świadków oraz dokumentacja fotograficzna nie potwierdziły okoliczności wskazanych we wniosku o natychmiastowe odebranie zwierząt. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając decyzji naruszenie art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej K.p.a.) poprzez brak uchylenia decyzji przez SKO w [...] z powodu niepowiadomienia skarżącego na 7 dni przed terminem przesłuchania świadków, biegłych lub oględzin. Zarzucono także naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego oraz art. 7 ust. 3 Uoz poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W motywach tego wyroku i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że brak było podstaw do stwierdzenia, iż zaistniała przesłanka znęcania się nad zwierzętami, tak jak i nie zaistniała również druga przesłanka do orzeczenia o czasowym odebraniu zwierząt, a zatem w sprawie nie zachodził przypadek niecierpiący zwłoki oraz nie zachodziła sytuacja, że dalsze pozostawanie zwierząt u dotychczasowego właściciela zagraża ich życiu. Sąd pierwszej instancji przyznał, że doszło do naruszenia przepisu art. 79 § 1 K.p.a., ale naruszenie to nie miało znaczenia w sprawie, albowiem skarżące Stowarzyszenie nie wskazało, aby naruszenie powyższego przepisu odnośnie obowiązku zawiadamiania o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów ze świadków i oględzin, miało wpływ na wynik sprawy. Stowarzyszenie nie skorzystało z możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie, a wzywany do złożenia wyjaśnień członek zarządu tego Stowarzyszenia nie stawił się na wezwanie organu I instancji. Ponadto w wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa organ gminy skierował zawiadomienie do prokuratury. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Powyższemu wyrokowi zarzuca się mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 K.p.a. poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, że brak zawiadomienia strony postępowania, jaką jest skarżące Stowarzyszenie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz przesłuchania świadków nie miał istotnego wpływ na wynik sprawy, pomimo iż strona skarżąca żądała dopuszczenia do udziału w tych czynnościach, a organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji spowodowało, że strona pozbawiona została możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w szczególności poprzez zadawanie pytań oraz wyjaśnień, a także złożenia dowodów w trakcie czynności. W związku z powyższym strona skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających ten wyrok decyzji organów obu instancji. Ponadto wnosi o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Mając na uwadze treść art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718, obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa – w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator) strona złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie podnosi, że zawsze bierze udział w oględzinach i przeprowadzeniu dowodów w postaci przesłuchania świadków, ponieważ podczas czynności zadaje pytania mające znaczenie dla sprawy, których w tym przypadku nie zadał nikt z przedstawicieli urzędu. W tym przypadku uniemożliwiono to stronie. Skarżące Stowarzyszenie wskazuje, że warunki utrzymywania psów M. i D. K. budzą sprzeciw i są dowodem na fakt, iż ich odbiór był konieczny. Zdaniem przedstawicieli Stowarzyszenia o tym, że psy na stałe siedziały w klatce pełnej odchodów i bez wody świadczyć może fakt, iż samo wydobycie psów z klatki podczas ich odbioru trwało kilka minut, ponieważ klatka była bardzo mocno zabezpieczona drutem. Owinięty był on tak dokładnie, że trudno dać wiarę, iż ktoś codziennie ten drut zawiązywał i odwiązywał (rzekomo psy biegały codziennie), ponieważ metalowa linka była zabezpieczona. W trakcie postępowania kasacyjnego Stowarzyszenie wyjaśniło na pytanie Sądu, że G. B. był pracownikiem Stowarzyszenia w czasie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Stosownie do art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie miała ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. A. W skardze kasacyjnej powołany został tylko jeden zarzut (na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa), tj. zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 10 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 K.p.a. poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, że brak zawiadomienia strony postępowania administracyjnego, za jaką uważa się skarżące Stowarzyszenie, o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz przesłuchania świadków, nie miał istotnego wpływ na wynik sprawy. Dodać wypadnie, że sąd administracyjny nie stosował tych przepisów, uwzględniając jednak motywy uchwały I OPS 10/09 i uznając za konieczne zastosowanie reguły falsus demonstratio non nocet, przyjdzie uznać, że Stowarzyszenia w istocie kwestionuje zastosowanie przepisu art. 151 Ppsa, skoro WSA w Warszawie z powołaniem się na ten przepis skargę oddalił, wobec wadliwej – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – oceny sądu pierwszej instancji stopnia naruszenia przepisów K.p.a. wyłuszczonych w skardze kasacyjnej. Wskazać przy tym należy, że art. 10 K.p.a. dzieli się na paragrafy, ustanawiając w § 1 zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, a w § 2 i § 3 – odstępstwo od tej zasady i sposób jego udokumentowania. W skardze kasacyjnej nie wskazano, który przepis tego artykułu Kodeksu został naruszony. Pomimo tej wady skargi kasacyjnej, w nawiązaniu do uzasadnienia jej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy przejść do rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia. B. Jak stanowi art. 79 § 1 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu. Jednocześnie – stosownie do art. 81 K.p.a. – okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. Trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, że brak powiadomienia strona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin i przesłuchania świadków, nie skutkuje automatycznym uchyleniem zaskarżonej decyzji, skoro do uchylenia decyzji może dojść jedynie wówczas, kiedy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia uregulowań zawartych w art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 747/14, publ. LEX nr 2108802, z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1994/14, publ. LEX nr 2108318). Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w niniejszej sprawie nie dowiodło, aby z uwagi na brak zawiadomienia, nie mogło dokonać określonych czynności procesowych, które miałyby istotne znaczenie w sprawie. Na taką ocenę wpływ ma niewątpliwie okoliczność, z której wynika, że skarżące Stowarzyszenie zostało powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego nie skorzystało. W realiach niniejszej sprawy – wobec bierności Stowarzyszenia w procesie administracyjnym, postępowanie mające na celu ustalenie zasadności czasowego odebrania dwóch psów, należących do M. i D. K., Burmistrz wszczął z urzędu. Nie może przy tym ujść uwadze, że także w postępowaniu odwoławczym nie została przez to Stowarzyszenie przedstawiona stosowna dokumentacja dotycząca okoliczności odebrania psów, mimo ponagleń organu w tym zakresie. Skarżące Stowarzyszenie nie podało też żadnych konkretnych informacji i dowodów, potwierdzających konieczność przeprowadzonej interwencji. Można odnieść wrażenie, że uchylało się od udziału w sprawie. W tym stanie rzeczy, to na organach administracji spoczął obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy. W oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym wizję lokalną, organy obu instancji nie stwierdziły, aby warunki, w jakich znajdowały się odebrane zwierzęta znacznie różniły się od tych w jakich przebywają inne psy na tej posesji i uprawniały Stowarzyszenie do czasowego odebrania psów. C. Stanowisko sądu wojewódzkiego odnośnie oceny stopnia naruszenia przepisu art. 79 § 1 K.p.a. wobec skarżącego Stowarzyszenia nie uwzględnia jednak zasadniczej kwestii, a mianowicie statusu tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie stanowczo w skardze kasacyjnej prezentuje pogląd, że było stroną postępowania administracyjnego, do tego stwierdzenia przychylił się sąd pierwszej instancji, skoro przyznał, że doszło do naruszenia przepisu art. 79 § 1 K.p.a. wobec braku zawiadamiania Stowarzyszenia o czynnościach postępowania dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko nie jest zasadne. Przypomnieć wypadnie, że decyzja organu I instancji została wydana m. in. na podstawie art. 7 ust. 3 Uoz. Z przepisu art. 7 Uoz wynika, że: "W przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia" (ust. 3), "W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna" (ust. 4), "Odebrane zwierzę podlega zwrotowi, jeżeli sąd nie orzeknie w trybie art. 35 ust. 3 przepadku zwierzęcia, a także jeżeli postępowanie karne w tej sprawie zostanie umorzone" (ust. 6). W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie było podmiotem zawiadamiającym o fizycznym odbiorze zwierząt, z samego faktu dokonania takiego zawiadomienia, odbioru tych zwierząt i ewentualnego ponoszenia kosztów ich utrzymania (notabene na tę okoliczność Stowarzyszenie nie wskazuje) – zdaniem Sądu – nie wynika fakt uzyskania statusu strony w postępowaniu o wydanie następczej decyzji w trybie art. 7 ust. 3 Uoz in fine. Źródła interesu prawnego, warunkującego bycie stroną postępowania administracyjnego (art. 28 K.p.a.) nie sposób także wyprowadzać z treści art. 3 Uoz, z którego wynika, że w celu realizacji przepisów ustawy Inspekcja Weterynaryjna oraz inne właściwe organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego współdziałają z samorządem lekarsko-weterynaryjnym oraz z innymi instytucjami i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Stowarzyszenie mogło ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie przepisów art. 31 K.p.a., powołując się na swoje cele statutowe oraz interes społeczny, z akt sprawy nie wynika jednak, aby takie postanowienie zostało wydane. Podkreślić należy, że dopiero po podjęciu postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby, organizacja taka uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (por. art. 31 § 2 i 3 K.p.a.). Skoro zatem skarżące Stowarzyszenie nie było dopuszczone do udziału w postępowaniu, to nie służyły mu uprawnienia procesowe strony. Z tego względu brak zawiadamiania tego Stowarzyszenia o czynnościach dowodowych nie miał znaczenia dla wyniku sprawy sądowoadministracyjnej, w której zapadł kwestionowany wyrok. Wyrok ten, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu, to zaś nakazywało oddalić wniesioną skargę kasacyjną. D. Odnośnie zaś argumentacji skarżącego Stowarzyszenia zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że warunki utrzymywania psów M. i D. K. budzą sprzeciw i są dowodem na fakt, iż ich odbiór był konieczny wskazać należy, że nie została ona powiązana z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny – jak to uprzednio wskazano – związany jest podstawami kasacyjnymi. E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.