I OSK 688/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 426/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia 17 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) prostuje z urzędu zaskarżony wyrok w ten sposób, że przedmiotem sprawy jest punkt 1 wniosku z dnia 17 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 3) zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Fundacji [...] kwotę 560 (słownie: pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 426/16 oddalił skargę Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Fundacja "[...]" z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia 17 maja 2016 r. powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015r., poz. 2058, ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), zwróciła się do Ministra Edukacji Narodowej, o udostępnienie informacji w zakresie: 1) kopii materiałów audiowizualnych, stenogramów, protokołów lub innych dokumentów, na których zarejestrowano przebieg 39 spotkań zespołu Ekspertów Dobrej Zmiany (zgodnie z informacją na stronie https://men.gov.pl/ministerstwo/informacje/dzialania-men-pol-roku-rzadu-premier-beaty-szydlo.html); 2) udostępnienia budżetu, który został przeznaczony i wydany na spotkania opisane w punkcie 1; 3) udostępnienia imion i nazwisk osób, które prowadziły spotkania wymienione w punkcie 1 oraz pełnionych przez nie funkcji; jeśli prowadzącymi spotkania były osoby spoza MEN, wniesiono o udostępnienie nazw instytucji delegujących ich na spotkania oraz podania funkcji sprawowanych przez nie w tych instytucjach. Fundacja wskazała , że żądane informacje należy udostępnić w formie elektronicznej na adres poczty elektronicznej , zawarty w korespondencji. Minister Edukacji Narodowej odpowiadając na wniosek pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. poinformował, że przebieg spotkań nie był utrwalony w formie oficjalnych dokumentów, które mają walor informacji publicznej. Materiały wytworzone podczas spotkań mają charakter roboczy i posłużą do wypracowania wniosków, które zostaną zaprezentowane podczas debaty oświatowej "Uczeń. Rodzic. Nauczyciel – Dobra zmiana", która odbędzie się w Toruniu w dniu 27 czerwca 2016 r. Jednocześnie podał, że spotkania były organizowane w ramach realizacji zadań poszczególnych departamentów, przy współpracy z wojewodami i kuratorami oświaty. Ponadto wyjaśnił, że osoby prowadzące spotkania nie były delegowane przez inne instytucje oraz przedstawił listę osób, które prowadziły spotkania w ministerstwie oraz debaty wojewódzkie. W związku z powyższym, Fundacja "[...]" z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej, w zakresie pkt 1 wniosku z dnia 17 maja 2016 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi podała, że organ błędnie przyjął, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji w zakresie pkt 1 wniosku z dnia 17 maja 2016 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie grzywny oraz zwrot kosztów postępowania. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 1 czerwca 2016 r., w którym w zakresie pkt 1 wniosku Fundacji stwierdził, że żądana informacja, tj. wszelkie dokumenty, na których utrwalono w jakikolwiek sposób przebieg spotkań grupy "Ekspertów Dobrej Zmiany", nie jest informacją o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że żądane przez Fundację informacje w zakresie kopii materiałów audiowizualnych, stenogramów, protokołów lub innych dokumentów, na których zarejestrowano przebieg 39 spotkań zespołu Ekspertów Dobrej Zmiany nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Wskazał, że procesowi podejmowania decyzji na etapie konsultacji określonego problemu lub zagadnienia społecznego w ramach debat eksperckich nie jest konieczna kontrola społeczna na każdym roboczym etapie. Zasadne jest natomiast twierdzenie, że tak rozumiana kontrola mogłaby zakłócać proces projektowania rozwiązań poprzez przedwczesny osąd. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w momencie, kiedy projekt, stanowisko, pogląd nabiera waloru oficjalności może zostać przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył. Informacje objęte wnioskiem należy zakwalifikować jako dokumenty wewnętrzne, robocze – niemające charakteru oficjalnego. Niewątpliwie służą one do realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o zamierzonym kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Żądane materiały służą wymianie informacji, uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są one dla organu wiążące. Mają charakter konsultacyjny, wewnętrzny, który służy do wyłonienia wniosków, kierunków, strategii. Nie mają one waloru oficjalności. Są opiniami stricte roboczymi, niewiążącymi. Nawet jeśli projektują określony sposób działania, to nie dotyczą sfery faktów, a ewentualnych, potencjalnych zamierzeń. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że skoro żądane przez skarżącą w pkt 1 wniosku z dnia 17 maja 2016 r. informacje nie stanowią informacji publicznej, to Minister Edukacji Narodowej prawidłowo pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. poinformował o skategoryzowaniu tej informacji jako niepodlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Fundacja "[...]" z siedzibą w [...], reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co oznacza wprowadzenie ograniczeń w dostępie do informacji wbrew przesłankom określonym w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz innych okolicznościach sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podała m.in., że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP uznając, że żądane informacje nie podlegają zasadzie jawności i tym samym naruszył gwarantowane konstytucyjnie prawo dostępu do dokumentów. Niewłaściwie zinterpretował art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przyjmując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W sposób nieuzasadniony uznał, że w polskim porządku prawnym odnoszącym się do prawa dostępu do informacji publicznej istnieje pojęcie "dokumentu wewnętrznego". W ocenie autora skargi kasacyjnej, zawarte w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP pojęcie "działalności organów władzy publicznej" zawiera w sobie informacje dotyczące wszelkich przejawów działalności organu, a więc również tych, które nie przedstawiają ostatecznego stanowiska, ale również te, które do tego stanowiska doprowadziły. Określanie definicji informacji publicznej, poprzez cel w jakim się ją uzyskuje, jest również niezgodne z art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Prawo do informacji nie zostało wyznaczone przez cel, ale przez określenie, czy jest to informacja o działalności władz i innych podmiotów wykonujących władze publiczne. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. Oznacza to, że wszelkie dokumenty sporządzane w toku wykonywania władzy publicznej, niezależnie od osoby czy podmiotu, które je wytwarza, stanowią informację publiczną i podlegają zasadzie jawności. Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić tylko przypadkach, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W zakresie powołanych jako naruszone przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podała m.in., że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano argumentów prawnych i faktycznych, które przesądziły o stanowisku Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie. Uznając, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, Sąd odwołał się jedynie do arbitralnego stwierdzenia, że byłoby to niezgodne z celem ustawy, nie wskazując na jego podstawę prawną oraz nie wyjaśnił dlaczego skarżąca tego celu nie spełniła. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważając charakter żądanej informacji dysponował niepełnym materiałem dowodowym, gdyż nie zażądał dostarczenia przez organ informacji, o które wnioskowała Fundacja, wobec czego miał ograniczoną możliwość właściwego ocenienia materiału dowodowego. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe uznanie przez Sąd (przekraczając zakres sprawy), że podmiot wykonywał pozapubliczną działalność niezwiązaną ze sferą faktów. W rozważaniach pominięto dowody i fakty, na które wskazywała Fundacja. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem na rozprawie w dniu 1 marca 2019 r. dopuścił Fundację "Państwo" do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania, która poparła argumentację skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność co do rozpoznania wniosku z dnia 17 maja 2016 r., gdy tymczasem jest nim bezczynność co do rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia 17 maja 2016 r. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował niedokładność i orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stwierdzenie Ministra Edukacji Narodowej, że żądane przez Fundację "[...]" z siedzibą w [...] kopie materiałów audiowizualnych, stenogramów, protokołów lub innych dokumentów, na których zarejestrowano przebieg 39 spotkań zespołu Ekspertów Dobrej Zmiany stanowią dokumenty wewnętrzne, nie są zatem informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu. Wskazać należy, iż rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest w pierwszej kolejności przesądzenie, czy wnioskowane informacje są, czy też nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a następnie dokonanie oceny, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań oraz czy wywiązał się ze swych obowiązków w terminie nakazanym prawem. Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał klasyfikacji żądanej informacji wyłącznie w oparciu o argumenty podane w odpowiedzi Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 1 czerwca 2016 r. na wniosek Fundacji z dnia 17 maja 2016 r. Na tej podstawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że są to dokumenty robocze, niemające charakteru oficjalnego, które są dla organu niewiążące. Służą do realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o zamierzonym kierunku organu w konkretnej sprawie. Służą wymianie informacji, uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Mają charakter konsultacyjny, wewnętrzny, który służy do wyłonienia wniosków, kierunków, strategii. Są niewiążącymi opiniami roboczymi. Nawet jeśli projektują określony sposób działania, to nie dotyczą sfery faktów, a ewentualnych, potencjalnych zamierzeń i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sprawie nie występuje istotna wątpliwość co do dokonanej przez organ oceny żądanej informacji i dla podjęcia rozstrzygnięcia nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia z urzędu, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu z dokumentów objętych wnioskiem Fundacji o udostępnienie informacji publicznej, gdyż przedmiotowa odpowiedź Ministerstwa Edukacji Narodowej jest wystarczająca. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił jednak faktu, że przedmiotowe 39 spotkań zespołu ekspertów dobrej zmiany odbywało się w ramach debaty oświatowej dotyczącej zmian w edukacji, które niewątpliwie zostały udokumentowane w określonych formach i stanowiły konsultacje publiczne dotyczące projektu ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego względu zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania – art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w którym wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie nie wyjaśnia, w oparciu o co Sąd pierwszej instancji przesądził, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku – zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych, warunków. Powołany przepis stanowi normatywny wzorzec kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Ponadto, co istotne w realiach niniejszej sprawy, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wymaga rzetelnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, oczywiście w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli legalności braku działania organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a., co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a kontrola legalności działalności administracji publicznej będąca ustawowym obowiązkiem sądu miała miejsce i została przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji sporządził tzw. część prawną uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, a przede wszystkim bez wyjaśnienia w dostatecznym stopniu przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia i sposobu rozumowania. W zasadzie ograniczył się w nim do powołania tez orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących dokumentów wewnętrznych. Nie odniósł się do zarzutów i argumentów zawartych w skardze, kwestionujących dokonaną przez organ klasyfikację żądanych przez Fundację informacji. W pozostałej części uzasadnienia nie dokonał własnej oceny i analizy oraz konstruktywnej polemiki ze stanowiskiem skarżącej Fundacji, lecz powielił argumenty przytoczone w odpowiedzi Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 1 czerwca 2016 r. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sprowadza się ono bowiem jedynie do prostej akceptacji stanowiska zajętego przez organ z argumentacją stanowiącą powielenie powodów podanych przez organ, którego bezczynność zaskarżono i brakiem ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 787/13). Skarżąca kasacyjnie Fundacja trafnie wskazała, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala stronie (i w konsekwencji również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu) poznać, dlaczego jej argumenty są niezasadne, a stanowisko organu było prawidłowe. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro merytoryczna kontrola toku rozumowania, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do podjętego rozstrzygnięcia nie jest możliwa, na podstawie art. 185 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 2 sentencji). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji dokonana szczegółowej oceny żądanej przez Fundację informacji w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie rozważy zagadnienie bezczynności organu. Z powołanych wyżej powodów, na tym etapie rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.).