II SAB/Kr 162/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy C. w terminie 14 dni do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku J.M. z dnia 2 czerwca 2016r o udzielenie informacji publicznej; II. stwierdza, że Wójt Gminy C. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz skarżącego J.M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 2 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił Wójtowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) oraz wniósł o: 1. zobowiązanie organu do dokonania czynności, czyli udzielenia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku w terminie czternastodniowym; 2. stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu; 3. stwierdzenie że owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie skarżącemu od Wójta Gminy kwoty 700 zł lub wymierzenie organowi grzywny, a to stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5. na mocy art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi opisano następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 2 czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1) przekazania skanów umowy zlecenia, faktury VAT i potwierdzenia zapłaty, dotyczących podziału działki ewidencyjnej położonej w W., dla której Sąd Rejonowy dla K.-K. w K., VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], 2) przekazania informacji na temat przeznaczenia w/w działki i sposobu jej obecnego wykorzystywania, 3) przekazania informacji, czy została dokonana wycena w/w działki, a w razie jej posiadania - przesłanie kopii operatu szacunkowego. Do dnia wniesienia skargi tj. do 12 września 2016 r. organ nie wykonał obowiązku nałożonego na niego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej: nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, jak również nie zawiadomił skarżącego o wydłużeniu terminu realizacji wniosku. Organ także nie poinformował o tym, jakie przeszkody stoją na przeszkodzie prawidłowej realizacji wniosku z dnia 2 czerwca 2016 r. Skarżący przypomniał, że wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia. W dalszej części skargi zawarto argumentację zmierzającą do wykazania, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Podkreślił, że wniosek z dnia 2 czerwca 2016 r. dotyczył w istocie mienia komunalnego, którym dysponuje Gmina, jako właściciel działki, stanowiącej przedmiot wniosku. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa J. M. wskazał, że takowe oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Ponad trzymiesięczna bezczynność organu, w sytuacji gdy wniosek nie był skomplikowany i nie wymagał od organu przedsięwzięcia nadzwyczajnych środków i zaangażowania w sposób inny niż zazwyczaj posiadanych zasobów, świadczy o rażącym charakterze naruszenia prawa. Powyższe zaniedbanie zdaniem skarżącego powinno skutkować także ukaraniem organu grzywną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., w kwocie 700 zł. Podobny efekt ukarania odniesie zasądzenie tej kwoty nie w charakterze grzywny, a sumy pieniężnej, którą Sąd może alternatywnie wobec grzywny przyznać skarżącemu od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący podkreślił, że właściwie podszedł do niniejszej sprawy, spędził dużo czasu na analizie możliwości uzyskania informacji publicznej oraz dalszych kroków, jakie może podjąć sprawie, zasięgał nawet porad prawnych. W takiej sytuacji bardziej sprawiedliwe jest raczej przyznanie tej kwoty skarżącemu jako pewnego rodzaju zadośćuczynienia, niż zasądzanie jej na rzecz Skarbu Państwa. Zasądzenie nawet tak relatywnie niewielkiej kwoty na rzecz skarżącego może bardziej oddziaływać na organ w przyszłości co do terminowości załatwiania spraw, jak również może mieć pozytywny wpływ na sposób odnoszenia się do stron w innych postępowaniach administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w dniu 2 czerwca 2016 r. wraz 5 innymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. We wnioskach tych skarżący wnosił o przekazanie informacji, których udostępnienie wymagało opracowania zestawień danych zawartych w różnych dokumentach, w tym także danych archiwalnych, a także sporządzenia kopii licznych dokumentów w formie skanów. Mimo, że było to zadanie czasochłonne i absorbowało kilku pracowników, dochowano czternastodniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej i w dniu 16 czerwca 2016 r. w odpowiedzi na pięć wniosków z dnia 2 czerwca 2016 r. zostały wysłane we wskazanej przez skarżącego formie na adres poczty elektronicznej: [...]. Organ zgodnie z prowadzoną konsekwentnie od lat polityką otwartości - poważnie potraktował złożone wnioski i dołożył starań by interesujące skarżącego informacje zostały mu udostępnione w terminie przewidzianym przepisami prawa, w sposób i w formie określonej przez skarżącego. Na wniosek, którego dotyczy skarga, odpowiedzi w postaci udostępnienia informacji publicznej nie udzielono, bowiem skarżący wnosił w nim o udostępnienie danych dotyczących "działki ewidencyjnej, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]", natomiast z jej treści wynika, iż tą księgą objętych jest ponad 20 działek, a nie jedna, jak sugerował wniosek skarżącego. Skarżący nie wskazał też w swoim wniosku żadnych innych danych, które by pozwoliły organowi na prawidłową identyfikację tej konkretnej działki, której dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego wystąpiono do skarżącego o sprecyzowanie, której z dwudziestu dwóch działek ewidencyjnych objętych księgą wieczystą [...] dotyczył jego wniosek. Pismo w tej sprawie zostało przesłane skarżącemu w dniu 7 czerwca 2016 r. na adres poczty elektronicznej wskazany w treści wniosku. Skarżący do dnia udzielenia niniejszej odpowiedzi na skargę, nie udzielił żadnej odpowiedzi na to pismo. Wójt Gminy stwierdził następnie, że zarzuty skarżącego, jakoby nie podjęto żadnych czynności w sprawie, są zupełnie nieuzasadnione i niezgodne ze stanem faktycznym. Organ wbrew twierdzeniom zawartym w skardze w żaden sposób nie zlekceważył wniosku skarżącego, podjął natomiast słuszne działania mające na celu ustalenie treści żądania zawartego we wniosku poprzez wystąpienie do skarżącego o sprecyzowanie tego wniosku, tak, by było możliwe udzielenie rzetelnej odpowiedzi. Dodatkowo wskazano, że na ten sam adres mailowy, co pismo z dnia 7 czerwca 2016 r., zostały przesłane odpowiedzi na pozostałe pięć wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych przez skarżącego w dniu 2 czerwca 2016 r., a skarżący nie podnosi, iż nie otrzymał na nie odpowiedzi, z czego można wnioskować, że adres poczty elektronicznej, na który wysłano, zarówno pismo z dnia 7 czerwca, jak i późniejszą korespondencję, był prawidłowy. Podnoszony przez skarżącego zarzut, iż na wniosek będący przedmiotem skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi, nie znajduje oparcia zarówno w poczcie elektronicznej organu, gdzie w pozycjach wysłane znajduje się wiadomość e-mail z załączonym pismem z dnia 7 czerwca 2016 r. w sprawie sprecyzowania wniosku skarżącego, wysłana w dniu 7 czerwca 2016 r. na adres: [...], jak i w dokumentacji organu zawierającej pismo z dnia 7 czerwca 2016 r. i wydruk z poczty elektronicznej wiadomości e-mail wysłanej w dniu 7 czerwca 2016 r. Wójt Gminy wyjaśnił, że prawidłowo zareagował na wniosek skarżącego, który - co jest oczywiste - wymagał sprecyzowania, wobec czego nie można przypisać organowi stanu bezczynności, a tym bardziej bezczynności stanowiącej rażące naruszenie prawa, o co wnosi skarżący, gdyż jedyną przeszkodą uniemożliwiającą prawidłową realizację tego wniosku był brak odpowiedzi skarżącego na pismo organu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NS.A. z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545). Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest bezczynność Wójta Gminy dotycząca nieudostępnienia informacji publicznej, obejmującej zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 2 czerwca 2016r : 1) przekazanie skanów umowy zlecenia, faktury VAT i potwierdzenia zapłaty, dotyczących podziału działki ewidencyjnej położonej w Wołowicach, dla której Sąd Rejonowy dla K.-K., VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], 2) przekazania informacji na temat przeznaczenia w/w działki i sposobu jej obecnego wykorzystywania, 3) przekazania informacji, czy została dokonana wycena w/w działki, a w razie jej posiadania - przesłanie kopii operatu szacunkowego Złożony wniosek spełnia przesłanki z art. 1 ust 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2001 Nr 112 poz. 1198 ze zm.), bowiem dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Skarga jest zasadna, gdyż organ do chwili obecnej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). Choć wójt Gminy poważnie potraktował swoje obowiązki i w dniu 7 czerwca 2016 r podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku wzywając skarżącego do sprecyzowania, której z dwudziestu dwóch działek ewidencyjnych objętych księgą wieczystą [...] dotyczy jego wniosek, to dokonał tego nieskutecznie gdyż pismo zostało przesłane na błędny adres skarżącego. Z akt administracyjnych wynika że pismo o uzupełnienie braków przesłano na adres poczty elektronicznej "[...]" zamiast na prawidłowy podany przez skarżącego: "[...]". Skarżący nie mógł, zatem udzielić odpowiedzi na pismo, którego nie otrzymał. Poza tym wezwanie do usunięcia braków nie było opatrzone żadnym rygorem ani terminem wykonania obowiązku, co dodatkowo powoduje, że nie mogło wywołać niekorzystnych skutków dla skarżącego. Skarżący wskazał we wniosku że zainteresowany jest działką "której dotyczył podział " a z dokumentów będących podstawą wpisu ujawnionych w treści KW Nr: [...] wynika że było kilka podziałów nieruchomości, w różnych latach, z których powstały działki ewidencyjne wpisane do tej księgi. Organ mógł, zatem mieć wątpliwości, która działka ewidencyjna jest przedmiotem wniosku. Nieskutecznie podjęte przez organ czynności sprawiły, że należało zgodnie z żądaniem skargi zobowiązać Wójta Gminy do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielnie informacji publicznej w terminie 14 dni. W tej sytuacji wobec stwierdzonej bezczynności Sąd ma obowiązek orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (bądź nie działanie - bezczynność) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. Ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym, powinna być dokonana w zgodzie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a. Bezczynność w stopniu rażącym wystąpi, jeżeli brak czynności organu w sprawie jest oczywiście widoczny i pozbawiony jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek trwającej bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, musi być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Nie jest, bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Rażące naruszenie prawa musi posiadać, zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. W rozpatrywanej sprawie stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, bowiem Wójt Gminy, choć nieskutecznie lecz podjął czynności bezpośrednio po wniesieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wniosek został złożony przez skarżącego wraz z 5 innymi wnioskami, których uwzględnienie było czasochłonne i absorbowało kilku pracowników. Ta ujawniona pomyłka, choć nie powinna mieć miejsca jest jednak na tyle realnie możliwa (biorąc pod uwagę ilość złożonych wniosków) –że pozwala Sądowi na przyjęcie, że bezczynność Wójta Gminy miała charakter incydentalny ,nie była rażąca i nie będzie powtarzana. Brak było również podstaw do wymierzania organowi grzywny czy też zasądzania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, bowiem okoliczności powstałej bezczynności, jej charakter a także czas trwania wskazują na brak spełnienia przesłanek ustawy z art. 149 § 2 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu oczekiwania na rozpoznanie wniosku, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma potrzeby szczególnego dyscyplinowania organu, który dopuścił się bezczynności ani potrzeby kompensacji zwłoki przez przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu, skoro jak już wyjaśniano wcześniej bezczynność nie miała charakteru rażącego a wynikała z błędnego odczytania adresu korespondencji elektronicznej skarżącego. Nadto skarżący w przekonujący sposób nie uzasadnił zgłoszonego żądania w tym względzie. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w pkt I – III sentencji wyroku na podstawie powołanych przepisów. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV wyroku na zasadzie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm).