I SA/Rz 686/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Piotr Popek / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też w skrócie Agencja), po rozpatrzeniu odwołania J. G. (dalej: rolnik/skarżący) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2016 roku nr [...] o ustaleniu wobec w/w kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Przedmiotową decyzję poprzedzały następujące okoliczności ustalone przez organy: W dniu [...] grudnia 2011 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji uwzględniając wniosek złożony w dniu 29 kwietnia 2011 roku przez J.G. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na mocy której przyznał płatność na rok 2011 w łącznej wysokości 14 827,20 zł, w tym w pakiecie 2 - Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w wysokości 11 827,20 zł do powierzchni 7,68 ha. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.) oraz zgodnie z zapisami zawartymi w części XI wniosku (oświadczenia i zobowiązania), rolnik zobowiązał się m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, które w niniejszej sprawie zostało podjęte z dniem 15 marca 2011 roku. W dniu [...] grudnia 2012 roku organ I instancji uwzględniając wniosek kontynuacyjny na drugi rok zobowiązania rolnośrodowiskowego wydał decyzje nr [...] o przyznaniu płatności na rok 2012 w łącznej wysokości 14 827,20 zł, w tym w pakiecie 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w wysokości 11 827,20 zł do powierzchni 7,68 ha. W dniu [...] listopada 2013 roku organ I instancji uwzględniając wniosek kontynuacyjny rolnika na trzeci rok zobowiązania rolnośrodowiskowego wydał decyzje nr [...] o przyznaniu płatności na rok 2013 do pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w wysokości 11 827,20 zł do powierzchni 7,68 ha. Płatności przyznane w/w decyzjami zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez rolnika we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Po złożeniu do organu I instancji wniosku o przyznanie płatności za 2014 r. w czwartym roku zobowiązania rolnośrodowiskowego w dniach 14-15 lipca 2014 w gospodarstwie wnioskodawcy odbyła się kompleksowa kontrola na miejscu w zakresie: kwalifikowalności powierzchni oraz kontrola w zakresie programu rolnośrodowiskowego, trwająca od 14 lipca do 18 sierpnia 2014 r., zaś w dniach 25-28 sierpnia 2014 r. przeprowadzono także kontrolę z zakresu wzajemnej zgodności. W wyniku kontroli sporządzony został raport nr [...] z czynności kontrolnych programu rolnośrodowiskowego, raport nr [...] z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz raport nr [...] z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności. Ze sporządzonego w toku kontroli raportu dotyczącego programu rolnośrodowiskowego ujawniono nieprawidłowości związanej z brakiem utrzymania minimalnej obsady drzew (kod E7), niespełnianiem określonych wymagań materiału szkółkarskiego (kod E2) oraz zmniejszeniem obszaru na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W dniu [...] marca 2015 r., organ I instancji na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego decyzją nr [...] przyznał rolnikowi płatność rolnośrodowiskową na 2014 rok w pomniejszonej wysokości. Płatność przyznana została w łącznej wysokości 1601,60 zł do pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 7,44 ha - ze względu na zastosowanie sankcji 100% do działek rolnych D, F, FFF oraz G związanej z brakiem utrzymania minimalnej obsady drzew. W uzasadnieniu decyzji organ odmówił rolnikowi uwzględnienia wystąpienia siły wyższej, z uwagi na to, iż zgłoszenie siły wyższej nastąpiło z uchybieniem terminu. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Dyrektor OR Agencji decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. J. G. od decyzji organu odwoławczego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który prawomocnym już wyrokiem z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt. I SA/Rz 690/15 ją oddalił. W dniu [...] lutego 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec J. G. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzji nr [...] z dni [...] listopada 2013 r. o przyznaniu płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 211-2013. W toku tego postepowania strona wniosła o przesłuchanie ówczesnego Kierownika Biura Powiatowego Agencji oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonych protokołów z kontroli "A" z lat 2011-2015, rejestrów działalności rolnośrodowiskowej i dzienników prowadzonych przez stronę. Organ na mocy art. 78 § 2 k.p.a. tego wniosku nie uwzględnił wskazując, że w/w dowody nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. doręczoną w dniu 20 maja 2015 r. organ I instancji, ustalił J. G. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 28 459,20 zł. W dniu 2 czerwca 2016 r. strona za pośrednictwem swojego pełnomocnika złożyła odwołanie od w/w decyzji zarzucając jej: - naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, dalej: ustawa o Agencji), - naruszenie art. 18 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie Komisji nr 65/2011 ) - rażące naruszenie § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu Rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, z późn. zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), przez nieuprawnione przyjęcie braku realizacji przez skarżącego całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nieprzestrzeganie wymogów wynikających z przyjętych z przyjętych zobowiązań i nieuzasadnione przyjęcie że, doszło do zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolno środowiskowego, - naruszeniem art. 10 § 1, art. 75 §1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm. dalej: k.p.a.). - sprzeczność dokonanych ustaleń kontroli dokonanej przy użyciu GPS w lipcu 2016 r. w stosunku do rzeczywistych punktów geodezyjnych. Organ odwoławczy nie podzielając zarzutów odwołującej się podkreślił, że skarżący składając w dniu 29 kwietnia 2011 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat, którego termin rozpoczęcia nastąpił w dniu 15 marca 2011 r. Z § 2 ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady ( WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str.l z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. W myśl art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 płatności rolnośrodowiskowe udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe na okres co najmniej 5 lat i zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 nie może ulec ono zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkiem przypadków określonych w § 5 ust. 1 pkt 1-5, które to jak podkreślił organ nie zaszły w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu Rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Jak wykazał organ za lata 2011 r. – 2013 r. płatność przyznawana była łącznie do powierzchni 7,68 ha, podczas gdy w toku kontroli na miejscu stwierdzono realizacje programu na powierzchni 7,44 ha i do takiej powierzchni przyznano płatność za w pomniejszonej wysokości za 2014 r. Razem kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2011-2013 wynosi 1108,80 zŁ ( 369,60 za 2011 rok + 369,60 za 2012 rok +369,60 za 2013 rok). Ponadto, jak zaznaczył organ, w trakcie kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego, stwierdzono na działkach rolnych D, F, FFF i G deklarowanych do wariantu 2.9, nie wypełnienie wymagań w odniesieniu do zadeklarowanych wariantów. Tym samym skarżący nie przestrzegał wymagań określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 oraz załącznika nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Zgodnie z § 50 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58 ( rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.), w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58. Jednocześnie w myśl § 50 ust 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolników wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w § 58. Zgodnie natomiast z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia z 2009 r. w związku z wystąpieniem nieprawidłowości oznaczonych kodami nieprawidłowości E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań) oraz E7 (nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów), na płatność zostaje nałożona sankcja w wysokości 100% pomniejszenia płatności dla działek rolnych ozn. lit. D, F, FFF i G, co zostało uwzględnione w decyzji przyznającej płatność w pomniejszonej wysokości za 2014 r. W ocenie organu będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/201, obowiązującego od 1 stycznia 2011 r.. Stanowi on, że pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W związku z tym organ odwoławczy zaaprobował wyliczenia organu I instancji co do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej z tytułu uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach wariantu 2.9 w odniesieniu do lat 2011-2013, opierające się na wysokości średniej stawki płatności w poszczególnych latach, powierzchni działek rolnych, na których stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów oraz procencie zmniejszenia. Tym samym przyjął w ślad za organem I instancji, że łączna kwota do zwrotu z tytułu uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach wariantu 2.9 za 2011-2013 wynosi 27 350,40 zł, a łączna kwota zwrotu w związku niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz w związku z nieprzestrzeganiem wymogów wynosi 28 459,20. Organ odwoławczy na podstawie przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa stwierdził, że w niniejszej sprawie, w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej przyznanej na lata 2011-2013 nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Dlatego też strona zobowiązana jest do zwrotu nienależnie wypłaconej należności przyznanej z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011-2013 rok w wysokości 28 459,20 zł. Odnosząc się do zarzutu skarżącego obrazy przepisu art. 18 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/201, organ podkreślił, że z dniem 15 marca 2013 r. weszło w życie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r., w którym zmieniono podejście do stosowania sankcji w programie rolnośrodowiskowym. Powyższa zmiana wynikała właśnie z konieczności dostosowania przepisów krajowych do przepisów unijnych, bowiem zgodnie z treścią wzmiankowanego art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis ten zdaniem organu nie pozostawiał krajom członkowskim żadnej uznaniowości w niestosowaniu tych regulacji. W związku z koniecznością wprowadzenia w/w przepisu, a więc wprowadzenia sankcji w odniesieniu nie tylko roku, w którym stwierdzono uchybienie, ale także w stosunku do lat ubiegłych, dokonano zmiany w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym w tym m.in. poprzez odejście od naliczania sankcji za powtarzalność uchybień. Stosowanie jednocześnie wcześniejszych przepisów w zakresie "powtarzalności sankcji" oraz art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011- tj. pozostawienie obu systemów redukcji i wykluczeń, byłoby zbyt dotkliwe dla beneficjentów programu rolnośrodowiskowego. Tym samym szczegółowe zasady dotyczące stosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 zostały uregulowane w § 38 i § 39 rozporządzenie rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zaznaczył przy tym organ odwoławczy, że obowiązujące przepisy nie naruszają zasady proporcjonalności, bowiem zasada ta znalazła odzwierciedlenie w przywoływanych § 38 i § 39 w/w rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tymi przepisami, np. zmniejszenia są dokonywane w różnych wysokościach, w zależności od wagi naruszeń. Odnosząc się do zarzutu obrazy przepisów postępowania a to art. 10 § 1, art. 75 §1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co miało polegać na ustaleniu błędnego stanu faktycznego, w szczególności wskutek pominięcia dowodów wskazanych przez stronę, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji oparł się na wszystkich zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dowodach, przytoczył obowiązujące przepisy stanowiące podstawy prawne rozstrzygnięcia, a więc dopełnił wymogu należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W celu wyjaśnienia zasadności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz wyjaśnienia okoliczności, które wyłączałyby taki obowiązek, organ oparł się na ostatecznych decyzjach Kierownika Biura Powiatowego Agencji o przyznaniu płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2013. Zauważył organ, że wskazane przez skarżącego takie dowody jak protokoły z oględzin szkody sporządzone przez Koło Łowieckie "[...]" i "[...]" na okoliczność wystąpienia siły wyższej w jego gospodarstwie, były już przedłożone przez Stronę i przedmiotem oceny w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2014 rok. Jednak rozstrzygnięcie w kwestii uznania działania siły wyższej nastąpiło w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2014 r., a następnie oceniane przez sąd administracyjny w wyniku wniesienia skargi od decyzji ostatecznej. Zdaniem organu odwoławczego żądanie strony zostało oddalone na podstawie art. 78 § 1 k.p.a. Odnośnie zarzutu błędnego ustalenia powierzchni fizyczną działek w związku z nie uwzględnieniem scalenia przeprowadzonego na części działek deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, że określenie powierzchni uprawnionej do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych, stanowi przedmiot postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na dany rok, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków. Tak samo należało ocenić zdaniem organu odwoławczego zarzut sprzeczności dokonanych ustaleń kontroli dokonanej przy użyciu GPS w stosunku do rzeczywistych punktów geodezyjnych. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 - 2013. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Ponadto w razie gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Jednocześnie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROTOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm.), zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Za datę dopuszczenia się nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie uznać należy dzień rozpoczęcia kontroli w gospodarstwie skarżącego, tj. 14 lipca 2014 r., a zatem termin przedawnienia nastąpi w dniu 14 lipca 2018 r. Aktem którym zawiadomiono skarżącego o postępowaniu wobec stwierdzonych nie prawidłowości jest zawiadomienie z dnia 18 lutego 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Tym samym nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia, gdyż przed dniem 14 lipca 2018 roku tj. w dniu 23 lutego 2016 r. zostało skutecznie doręczone stronie w/w zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ skonstatował, że strona jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych płatności z Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 28 459,20 zł. powiększonej o odsetki naliczone od dnia następnego po upływie terminu 60 dni od daty doręczenia decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności, stosownie do treści art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Skargę na powyższa decyzję, wniósł J. G., za pośrednictwem swojego pełnomocnika. W skardze zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a,, 2. naruszenie § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. 3. naruszenie art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 przez błędną wykładnię, a ponadto podtrzymał wszystkie zarzuty zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że rażącym naruszeniem prawa przez organy było oddalenie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań byłego Kierownika Biura Powiatowego Agencji. Pogląd, że wnioskowane dowody, a to protokoły "A" z lat 2011 - 2015 , rejestry działalności rolnośrodowiskowej i dziennik prowadzony przez skarżącego w rozumieniu art. 78 § 1 k.p.a. nie mają istotnego znaczenia dla sprawy, jest przejawem działania niezgodnego z prawem zwłaszcza z uwagi na treść tych dokumentów. Zdaniem skarżącego kwestia przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów jest niezwykle istotna w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2015 r, I SA/Rz 642/15, do którego organ drugiej instancji, nie odniósł się w żaden sposób. Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu omawianego orzeczenia Sąd stwierdził, między innymi, że przyznane przez Agencję płatności, a w szczególności ich zwrot, podlega ocenie według zawartych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 kryteriów dotyczących rozmiarów, zasięgu i trwałości stwierdzonych niezgodności, co oznacza, że ocena organu nie może być dokonywana automatycznie. W ocenie skarżącego, powyższe oznacza też, że nie można przy stwierdzeniu uchybień przy realizacji przez rolników poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd, co do zasady, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz podstawą prawną. W ramach tej kontroli Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z Programu Rolnośrodowiskowego. Dokonując kontroli tej decyzji we wskazanych wyżej granicach, w tym przez pryzmat podniesionych w skardze zarzutów, stwierdzić przychodzi, że Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem odpowiada ona zarówno przepisom prawa materialnego jak też została wydana z zachowaniem przepisów prawa procesowego. Wpierw należy zwrócić uwagę na okoliczność, że skarżący składając w dniu 29 kwietnia 2011 r. w Biurze Powiatowym Agencji wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013, zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w pakiecie nr Pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.9 – uprawy sadownicze. Potwierdzeniem powstania zobowiązania rolnośrodowiskowego, zarazem zakreślając jego granice, jest decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., którą Kierownik Biura Powiatowego Agencji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za 2011 rok do wnioskowanego pakietu i wariantu do powierzchni 7,68 ha. Decyzja ta stała się ostateczna wobec nie wniesienia od niej odwołania, przyznane środki zostały przelane na rachunek bankowy skarżącego i zobowiązanie zostało podjęte z dniem 15 marca 2011 r. Do dyspozycji skarżącego zostały także postawione środki przyznane na kolejne lata tego zobowiązania - 2012 r. i 2013 r. zgodnie ze składanymi przez skarżącego wnioskami kontynuacyjnymi i zawartymi w nich deklaracjami. Warunkiem otrzymywania płatności przez okres realizacji programu jest dochowywanie warunków pakietowych przez cały okres pięcioletniego zobowiązania. W związku z powyższym nieprawidłowości stwierdzone w późniejszym okresie mają wpływ na nienależność płatności już przyznanych, co wynika wprost z przepisów o których będzie niżej mowa. Skonstatować należy, że z zobowiązania tego skarżący nie wywiązał się, czego jednoznacznym dowodem jest ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. zapadła w wyniku złożenia wniosku kontynuacyjnego w czwartym roku realizacji zobowiązania, po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, przyznająca płatność rolnośrodowiskową na 2014 r w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności wobec nie uwzględnienia przez organ odwoławczy wniesionego odwołania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnie złożoną w tej sprawie skargę oddalił wyrokiem z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 690/15. Stwierdzone nieprawidłowości in concreto polegały na zmniejszeniu przez skarżącego powierzchni objętej zobowiązaniem z powierzchni 7,68 ha do 7,44 ha, co wiązało się ze zmniejszeniem zasięgu pola zagospodarowania na działkach rolnych FF i FFF. Ponadto na działkach rolnych D, F, FFF i G deklarowanych do wariantu 2.9 stwierdzono nie wypełnienie wymagań z niego wynikających. Powtórzyć wypada za organami, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności były przyznane nienależnie w danej sprawie może wynikać z ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności na dany rok objęty Programem Rolnośrodowiskowym na podstawie wniosku kontynuacyjnych. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego zostało ustalone ostateczną decyzją dotyczącą płatności (przyznanej w pomniejszonej wysokości), a skarżący miał możliwość jej zaskarżenia, z czego też bezskutecznie korzystał. Dalej idąc, należy wskazać, że skarżący zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stwierdzenie nieprawidłowości w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego na 2014 r., oznacza, że skarżący nie wywiązał się w pełni z tego zobowiązania. Słuszne jest stanowisko organów Agencji, że podstawą dokonanych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie są, jak utrzymuje skarżący, bezpośrednio wyniki kontroli na miejscu, która przeprowadzona była w drugiej połowie 2014 r., ale kontrola administracyjna, sprowadzająca się do uwzględnienia treści ostatecznych decyzji przyznających płatności rolnośrodowiskowe za poszczególne lata objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, w tym płatność w pomniejszonej wysokości na 2014 r. Natomiast zarzuty dotyczące wyników kontroli stanowiących podstawę wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, o ile nie pojawią się nowe dowody. Ostateczna decyzja wiąże organ jak również strony co do prawa jak i stwierdzonych w niej faktów. W związku z tym jako prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że w niniejszym postepowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych należności nie mają znaczenia dowody w postaci protokołów "A" z lat 2011 - 2015, zaświadczeń kół łowieckich, rejestrów działalności rolnośrodowiskowej czy dziennika prowadzonego przez skarżącego. W kontrolowanym postępowaniu nie było potrzeby przeprowadzenia ponownie tych dowodów, na które powołuje się skarżący, gdyż okoliczności, na które miałyby być dopuszczone, zostały rozstrzygnięte w innym postępowaniu w sposób wiążący organy. Tym samym bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez organy przepisu art. 75 § 1 k.p.a. Godzi się zauważyć, co trafnie akcentują organy, że skarżący przystępując do programu rolnośrodowiskowego, podpisując wniosek, potwierdził m.in. że jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego, a także zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, którego ramy zostały określone decyzją przyznającą płatności za 1-szy rok okresu zobowiązaniowego to jest w tym wypadku na 2011 r. Otóż, jak słusznie zauważyły organy, zgodnie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., obowiązującego w roku, w którym stwierdzono nieprawidłowości, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Z kolei § 50 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., stanowi, że rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58 (chodzi o rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.), w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58. W myśl zaś § 50 ust 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolników wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w § 58. W załączniku nr 7 do tego rozporządzenia z 2009 r., określono, że w związku z wystąpieniem nieprawidłowości oznaczonych kodami nieprawidłowości: E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań) oraz E7 (nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów), nakłada się sankcję w wysokości 100 %. Prawidłowo także powołały się organy na przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 obowiązującego w czasie realizacji przez skarżącą przedmiotowego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Otóż z tych regulacji prawodawcy europejskiego wynika, że: 1. Pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. Przy czym w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wbrew poglądowi skarżącego, w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (tak np. wyroki NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II GSK 2115/16 czy z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14). W przywołanym wyżej orzeczeniach podkreśla się, że dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, w tym wypadku 2011-2013 r. decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu. Stwierdzone w wyniku kontroli w 2014 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego przez skarżącego w 2011 r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania na podstawie w/w przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. decyzji. Podkreśla się, że brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy nieprawidłowości stwierdzone w danym roku realizacji zobowiązania występowały wcześniej. W przypadku stwierdzenia w roku 2014 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji nr 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w latach 2011-2013 podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogów lub nie zachowanie deklarowanej powierzchni.. Przywołany w skardze wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 września 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 642/15, bynajmniej nie neguje obowiązek zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji 65/2011, jak zdaje się twierdzić skarżący, lecz jedynie akcentuje konieczność przywołania obok tej podstawy prawnej, odpowiedniej regulacji prawa krajowego. Wskazany przepis art. 18 ust 2 rozporządzenia Komisji 65/2011, jako zbyt ogólny i blankietowy, takiej samodzielnej podstawy stanowić nie może. Znajduje on jednak doprecyzowanie w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r, które przewiduje szczegółowe przypadki zmniejszenia pomocy w związku z konkretnymi uchybieniami uwzględniając takie ich cechy jak rozmiar, zasięg i trwałość, jak też możliwość określania jej zwrotu w całości lub części. Wskazana regulacja prawa unijnego wespół z przepisami prawa krajowego, to jest wzmiankowanego rozporządzenia mogła stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji, co bezpodstawnie neguje skarżący. Powyższe wskazuje, że sytuacja w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, poprzez zmniejszenie obszaru, na którym winien realizować to zobowiązanie rolnośrodowiskowe lub nie przestrzega wymogów pakietowych i wariantowych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II GSK 2115/16, obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Tylko wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. W świetle powyższego organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie nieprawidłowości w realizowaniu przez skarżącego w jego gospodarstwie rolnym zobowiązania rolnośrodowiskowego w czwartym roku jego realizacji, to jest w 2014 r., co skutkowało naliczeniem niesłusznie pobranych kwot za lata poprzednie 2011-2013, skrupulatnie, klarownie a przede wszystkim poprawnie wyliczonych w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji i nie ma powodu aby ich w tym miejscu przytaczać. Tym samym jako całkowicie bezpodstawny uznać należy zarzut skarżącej, że organy Agencji nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego. Zaznaczyć trzeba, że skarżący prawidłowości wyliczeń kwot płatności do zwrotu nie kwestionuje, negując li tylko ich zasadność. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji również z innych powodów, w tym ze względu na naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było prawidłowe, organy zebrały pełen materiał dowodowy, z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, który wyczerpująco rozpatrzyły. Podkreślenia wymaga, że przepisy dotyczące przedmiotowej płatności skonstruowane są właśnie w sposób rygorystyczny, po to aby dyscyplinować strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności i przestrzegania przyjętych na siebie obowiązków. Równoległym celem jest zapobieganie uzyskiwaniu płatności do powierzchni nieużytkowanych rolniczo czy z pominięciem szczegółowych wymagań i prewencyjnie zniechęcanie beneficjentów do prób nieuprawnionego pozyskiwania przedmiotowych płatności. Skarżącemu ten rygoryzm był znany, gdyż we wnioskach aplikacyjnych oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności. Na koniec należy podkreślić jeszcze, że w niniejszej sprawie nie będzie mieć zastosowanie ograniczenie odpowiedzialności skarżącego na podstawie art. 5 ust.3 rozporządzenia Komisji ( UE ) 65/2011, jak tez wskutek przedawnienia ściągalności co szeroko uzasadnił organ odwoławczy w zaskarżonym decyzji, czego też w skardze nie kwestionuje się. Reasumując zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji odpowiada prawu, co mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.