II SA/Lu 823/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oddala skargę. W dniu 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy Puchaczów (dalej także: Rada Gminy) podjęła uchwałę nr XXX/171/12 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Puchaczów. Następnie uchwała ta została zmieniona przez Radę Gminy dwiema uchwałami: z dnia 4 marca 2013 r., nr XXXI/188/13 oraz z dnia 16 maja 2013 r., nr XXXIII/212/13. Prokurator Rejonowy w Lublinie (dalej także: Prokurator) w dniu 30 czerwca 2016 r. złożył skargę na wskazane wyżej uchwały, zarzucając im rażące naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.; dalej także: ustawa), poprzez wprowadzenie w niej rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej. Wskazując na powyższe Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności: uchwały nr XXX/171/12 w części obejmującej § 2 ust. 1, 4, 7, 8, 10 i 13, § 3, § 4 ust. 1, 3 i 4, § 8, § 12 ust. 2-6 i ust. 8 ww. Regulaminu, uchwały nr XXXI/188/13 w części obejmującej jej § 1 pkt 6 oraz uchwały nr XXXIII/212/13 w części obejmującej jej § 1 pkt 4. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Puchaczów – reprezentujący tę Gminę w niniejszym postepowaniu – uznając skargę Prokuratora za niezasadną, wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem przewodniczącego wydziału z dnia 9 sierpnia 2016 r. skarga Prokuratora na uchwałę Rady Gminy nr XXX/171/12 został zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 814/16. Natomiast zarządzeniem przewodniczącego wydziału z dnia 11 sierpnia 2016 r. skarga Prokuratora na uchwałę Rady Gminy nr XXXI/188/13 została wyłączona do odrębnego postępowania i zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 823/16, zaś skarga tego podmiotu na uchwałę Rady Gminy nr XXXI/212/13 została wyłączona do odrębnego postępowania i zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 824/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga Prokuratora na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy nr XXXI/181/13 nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu o art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W świetle tych przepisów, rada gminy – po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego – uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Szczegółowy zakres upoważnienia rady gminy został określony w art. 4 ust. 2 ustawy, z którego wynika, że "regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie dotyczy § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, na mocy którego nowe brzmienie uzyskał § 13 uchwały Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2012 r., nr XXX/171/12, w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Puchaczów. Sąd nie podziela zarzutów skargi co do tego, że kwestionowane unormowanie zaskarżonej uchwały, określające wymagania – w zakresie utrzymanie czystości i porządku – co do "utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach", narusza rażąco prawo, albowiem wkracza w materię uregulowaną przez art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.; dalej: k.c.). W ocenie Sądu, Rada Gminy nie przekroczyła – w tym zakresie –upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Kwestionowanym uregulowaniem zaskarżonej uchwały Rada Gminy określiła zarówno wymagania utrzymywania zwierząt, jak i teren, na którym dopuszcza utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, a mianowicie teren, z którego nie będą dochodziły współużytkowników nieruchomości czy też do użytkowników innych nieruchomości uciążliwości. W konsekwencji powyższego, nie można uznać, że określone w tym przepisie uchwały wymagania dotyczące utrzymywania pszczół w ulach stanowiły prawnie niedopuszczalne "doprecyzowanie" art. 144 k.c., w świetle którego właściciel nieruchomości powinien, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę i wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Niewątpliwie bowiem gdyby istotnie kwestie związane z wymaganiami dotyczącymi utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej były w całości uregulowane w art. 144 k.c., przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy należałoby uznać za zbędny. Mając zaś na względzie treść art. 144 k.c., brak jest podstaw do uznania, że przepis ten określa obszary, na których wyłączone jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich czy też, że reguluje on wymagania utrzymywania takich zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 108/16). Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej, kwestionowane regulacje uchwały nie wkraczają w materię uregulowaną w prawie cywilnym w art. 144 k.c. Wynika to z podstawowej zasady prawa cywilnego, zgodnie z którą przepisy tego prawa stosuje się do stosunków cywilnoprawnych, a więc z wyłączeniem stosunków publicznoprawnych, a takie istnieją w relacji administracji publicznej względem obywatela w sferze materii regulowanej kwestionowaną uchwałą. Nie można także pominąć tej kwestii, że uchwała nie wprowadza w tym zakresie zakazu, lecz jedynie wskazuje, że warunkiem podejmowania tych drobnych prac jest respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla innych osób bądź nieruchomości. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), oddalił skargę.