II SA/Ke 108/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016r. sprawy ze skargi Gminy Masłów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 grudnia 2015r. znak: PNK.I.4130.142.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Masłów I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy Masłów 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 grudnia 2015 r., znak: PNK.I.4130.142.2015, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zmianami), stwierdził nieważność uchwały nr XV/126/2015 Rady Gminy Masłów z dnia 29 października 2015 r., zamieniającej uchwałę nr XXVIII/205/2012 Rady Gminy Masłów z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Masłów. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że na sesji 29 października 2015 r. Rada Gminy Masłów podjęła uchwałę zamieniającą uchwałę nr XXVIII/205/2012 Rady Gminy Masłów z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Masłów. Zmiana polegała na dodaniu w § 18 uchwały ust. 4, ustalającego warunki hodowli pszczół na terenie Gminy Masłów w następujący sposób: ,, a) ule z pszczołami należy ustawić co najmniej 10 m od uczęszczanej drogi publicznej, sąsiedzkich budynków mieszkalnych, inwentarskich i gospodarczych, a także granicy nieruchomości sąsiedniej; b) można użytkować pogłowie pszczół charakteryzujących się obniżoną agresywnością wobec otoczenia, czyli łagodnych; c) obszar pasieki stacjonarnej należy ogrodzić (np. siatką ogrodzeniową), a przy wejściu umieścić tablicę z napisem "Uwaga pszczoły nieupoważnionym wstęp wzbroniony" oraz nazwisko i kontakt do właściciela pasieki." Powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zmianami), dalej zwanej "ustawą" oraz art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wskazał, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, jest aktem prawa miejscowego, zaliczanym przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Taki akt normatywny musi zatem odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. W stosunku do aktów prawa miejscowego znaczenie istotne ma norma zawarta w art. 94 Konstytucji, który stanowi, iż organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. W związku z tym regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy, przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą zostać unormowane w uchwale rady gminy. Nie przyznaje on kompetencji organowi stanowiącemu gminy ani do uchwalania aktów prawa miejscowego obejmujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani stanowienia regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, ponieważ oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący co oznacza, że uchwalając na jego podstawie regulamin utrzymania porządku i czystości, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Na mocy powyższego regulaminu organ stanowiący gminy określa wymagania dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, wyłącznie w zakresie wynikającym z katalogu określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy, który jest katalogiem zamkniętym. Zdaniem organu nadzoru oznacza to, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia niniejszego regulaminu nie powinna zawierać postanowień, które wykraczałyby poza zakres upoważnienia zawartego w wyżej powołanym przepisie ustawy. Brak w regulaminie któregoś z wyszczególnionych ustawowo elementów, podobnie jak i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że przedstawione stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie przykładowo w wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 845/2006 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11. Organ nadzoru zwrócił także uwagę, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 1 ustawy między innymi sprawy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - to gmina zapewnia czystość i porządek na swoim terenie i tworzy warunki niezbędne do ich utrzymania. Z kolei upoważnienie rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawarte zostało w art. 4 ust. 1 ustawy. Szczegółowy zakres regulacji określa ustęp 2 tego przepisu. Wobec powyższego organ nadzoru, badając treść uchwalonego regulaminu uznał, iż Rada Gminy Masłów wykroczyła poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy, a badana uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dodał, że uchwalone warunki hodowli pszczół wykraczają poza delegację ustawową, gdyż okoliczność powyższa unormowana została prawem sąsiedzkim, określonym w art. 144 K.c. Kończąc organ podkreślił, że regulamin utrzymania czystości i porządku należy do aktów prawa miejscowego, dlatego też konieczne jest formułowanie zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia w całości, Gmina Masłów zarzuciła naruszenie: 1. art. 4 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż uchwalona zmiana regulaminu utrzymania czystości i porządku wykracza poza materię z powyższego przepisu, podczas, gdy pkt 7 ust. 2 art. 4 ustawy daje delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi jakim jest uchwalony regulamin normujący hodowlę pszczół na terenie Gminy Masłów; 2. art. 144 kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, iż zawiera on normy prawa sąsiedzkiego obejmującego także hodowlę pszczół, które podpadają pod termin tzw. immisji, podczas, gdy doktryna prawa cywilnego w żaden sposób terminem immisji nie obejmuje zwierząt gospodarskich jakim są pszczoły, co sprawia, że przywołanie tego przepisu jako normującego hodowlę pszczół jest konstrukcją chybioną, która nie może się ostać i w żaden sposób nie przystaje do podjętej uchwały; 3. art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż uchwała została uznana przez organ nadzorczy jako nieważna, podczas gdy na terenie jego właściwości miejscowej, uchwały takich gmin jak: Sędziszów, Łączna, Kije, Ostrowiec Świętokrzyski i Skarżysko Kościelne regulują hodowlę pszczół na ich terenie i nie zostały te przepisy uznane przez Wojewodę Świętokrzyskiego za nieważne. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezasadne z następujących powodów. Wojewoda Świętokrzyski bezpodstawnie przyjął, że zapisy regulujące hodowlę pszczół na terenie Gminy Masłów wykraczają poza art. 4 ust 2 ustawy. Tymczasem pkt 7 ust. 2 art. 4 ustawy stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Bezspornie pszczoły są zwierzętami gospodarskimi zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 266), która stanowi, że przez zwierzęta gospodarskie rozumie się zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów ustawy o organizacji, hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (tekst jedn. z 2011 r. Nr 106, poz. 622), która z kolei w art. 2 pkt 1) ppkt h) wymienia pszczołę miodną jako zwierzę gospodarskie. Dodany zaś § 18 a),b) i c) reguluje wymagania ich utrzymywania (mała agresywność, warunki dla pasieki), na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, gdyż określa odległości od dróg publicznych, sąsiedzkich budynków mieszkalnych, inwentarskich i gospodarczych, a także granicy sąsiedniej. Skarżący zacytował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 28 sierpnia 2015 r. w sprawie sygn. II SA/Ke 606/15, gdzie "Skład orzekający nie podzielił także zarzutów skargi które określają wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej Wbrew zarzutom skargi, jeśli chodzi o wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawodawca upoważnił radę gminy także do sformułowania zakazów utrzymywania takich zwierząt na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach.". Zdaniem autora skargi powyższy wyrok jest zasadny zważywszy, iż Rada Gminy może regulować uchwałą sytuację takich zwierząt gospodarskich jakimi są psy, a organ nadzorczy w sposób nielogiczny odmawia prawa do określania warunków hodowli zwierząt gospodarskich, jakimi są pszczoły. Wnoszący skargę podniósł, że Wojewoda Świętokrzyski nie ma racji uzasadniając unieważnienie uchwał tym, że kwestia hodowli pszczół jest już regulowana w art. 144 kodeksu cywilnego, gdyż ze stanowiska doktryny prawa cywilnego expressis verbis wynika, co jest przedmiotem regulacji tego przepisu. Normy prawne zawarte w tym przepisie to tzw. immisje, które dzielą się na immisje: pośrednie i bezpośrednie, immisje pośrednie dzielą się na - materialne i niematerialne, występują także immisje pozytywne i negatywne. Przykładowy zaś katalog ww. immisji to: hałasy, wibracje, wytwarzanie zapachów, ciepła, naturalny spływ deszczówki ułatwiony utwardzonym korytem, zakłócanie fal radiowych, płyny, ścieki przy pomocy odpowiednich instalacji, pyły, gazy, zapachy, pewne siły jak wstrząsy, hałasy, fale elektromagnetyczne, cząsteczki materii, energii, promieniowania, drgań, przeszkadzające przenikaniu światła, widoku przez wznoszenie nadmiernych budowli, sadzenia drzew czy krzewów. Zatem pszczoły, które są zwierzętami gospodarskimi nie podpadają pod tzw. immisje co sprawia, że argument przyjęty w rozstrzygnięciu nadzorczym jest chybiony. Ponadto, poprzez odwołane się w art. 144 k.c. do pojęcia "zakłócenia ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych" ustawodawca różnicuje powinność właścicieli nieruchomości przy wykonywaniu przez nich prawa własności. Nie wynikają natomiast z tego przepisu wymogi dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach nie przeznaczonych do produkcji rolnej. Podobny pogląd wyraził WSA w Kielcach w wyroku o sygn. II SA/Ke 598/15 z 28 sierpnia 2015 r. Zdaniem skarżącego organ nadzorczy swoim rozstrzygnięciem naruszył także art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że wszyscy są równi wobec prawo. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władzę publiczna. Powyższy wniosek implikują regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie takich gmin jak: Sędziszów (§ 33 pkt 3); Łączna ( § 28); Kije (§ 23 ust. 1); Ostrowiec Świętokrzyski (§ 39 ust. 3); Skarżysko Kościelne (§ 20 ust. 8). Wszystkie te gminy położone są na terenie właściwości miejscowej Wojewody Świętokrzyskiego i regulują one hodowlę pszczół traktując je jako zwierzęta gospodarskie w świetle art. 4 ust 2 pkt 7, co potwierdza naruszenie ww. zapisu konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo podniósł, że nie mają znaczenia te zarzuty skargi, w których skarżąca Gmina wskazuje na fakt podjęcia podobnych aktów przez organy innych gmin, gdyż przedmiotem analizy organu nadzoru jest konkretny akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania porządku i czystości na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W świetle art. 2 pkt 1 ppkt h przywołanej w skardze ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, nie może budzić żadnych wątpliwości to, że pszczoła miodna zalicza się do takich, tj. gospodarskich zwierząt, co oznacza, że rada gminy stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 7 ma kompetencje do określenia - odnośnie terenów wyłączonych z produkcji rolnej - zarówno wymagań dotyczących utrzymywania takich zwierząt jak i do ograniczenia możliwości ich utrzymywania na określonych terenach. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała w dodanym do uchwały z 2012 r. § 18 ust. 4 pkt "a" wskazuje, że ule należy ustawić co najmniej 10 metrów od uczęszczanej drogi publicznej, sąsiednich budynków mieszkalnych, inwentarskich i gospodarczych, a także od granicy nieruchomości sąsiedniej. Skład orzekający nie podziela stanowiska Wojewody, jakoby taka regulacja wykraczała poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. W taki bowiem sposób, właśnie stosownie do tego przepisu Rada Gminy Masłów wprowadziła zakaz utrzymywania na określonym obszarze - w tym przypadku na gruntach położonych w odległości mniejszej niż 10 metrów od uczęszczanej drogi publicznej, sąsiedzkich budynków i granicy nieruchomości sąsiedniej - zwierząt gospodarskich. Podkreślenia wymaga, że te ograniczenia dotyczą tylko i wyłącznie terenów wyłączonych z produkcji rolnej, co wprost wynika z zakwestionowanej uchwały i co jest zgodne z regulacją zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. W ocenie Sądu nie można także uznać, aby wprowadzone do uchwały regulacje, zgodnie z którymi dopuszczalne jest hodowanie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej tylko pszczół charakteryzujących się obniżoną agresywnością oraz że obszar pasieki stacjonarnej powinien być ogrodzony i wyposażony w odpowiednie informacje, przekraczały delegację ustawową, skoro właśnie stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy rada gminy miała nie tylko prawo ale i obowiązek określenia w uchwale wymagań utrzymywania zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia właściwie nie wynika, dlaczego organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Masłów z 29 października 2015 r. Organ ten bowiem poza przytoczeniem wymagań jakim powinny odpowiadać akty prawa miejscowego wskazał jedynie, że jego zdaniem dlatego uchwała ta wykracza poza delegację ustawowa, gdyż "okoliczność powyższa unormowana została prawem sąsiedzkim określonym w art. 144 Kodeksu cywilnego". Otóż gdyby faktycznie kwestie związane z wymaganiami dotyczącymi utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej były w całości uregulowane w art. 144 kc, wówczas przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy należałoby uznać za zbędny. Zważywszy zaś na treść art. 144 kc, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, brak jest podstaw do uznania, że przepis ten określa obszary, na których wyłączone jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich czy też, że reguluje on wymagania utrzymywania takich zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Dlatego też za uzasadnione uznać należało zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 144 kc. Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, to wskazać należy, że wyrażona w tym przepisie zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, a art. 32 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutów, bowiem zasady w nim wyrażone konkretyzowane są przez przepisy szczegółowe, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia ze stosowaniem czy z tworzeniem prawa. W niniejszej sprawie sama ta okoliczność, że Wojewoda Świętokrzyski nie wydał dotychczas rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do uchwał rad innych gmin nie jest wystarczająca do uznania, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem Konstytucji. Ponadto fakt niezakwestionowania przez organ nadzoru podobnych uchwał podjętych przez rady innych gmin, gdyby rozstrzygniecie nadzorcze odpowiadało prawu, nie mogłaby stanowić podstawy do jego uchylenia. Mając jednak na uwadze wcześniej wskazane przyczyny, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami). O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej samej ustawy, w związku z § 14 ust. pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).