II OSK 84/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2920/15 w sprawie ze skargi E. R. – B. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia 1) odrzucić skargę kasacyjną; 2) zwrócić Stowarzyszeniu [...] uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł. (słownie: sto złotych). Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2920/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. R. – B. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Decyzją z dnia [...] 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany GINB) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2015 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz nakładającej na skarżących obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku letniskowego znajdującego się na działce o nr [...], położonej w [...], na terenie ośrodka wypoczynkowego [...]. W uzasadnieniu tej decyzji GINB podzielił stanowisko organu I instancji, że opisana powyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego zapadła z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Podniósł, że wydanie tej decyzji poprzedził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 508/09, mocą którego oddalona została skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2009 r., nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] 2008 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany oraz nałożono na skarżących obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie opisanego powyżej samowolnie rozbudowanego budynku. Zdaniem GINB organ, wydając decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym, nie dokonał wskazanej przez Sąd w tym wyroku analizy dokumentów dotyczących prawa dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele inwestycji. Ocenił więc, że konieczne jest stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na decyzję GINB skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili przy tym, że decyzja ta zapadła z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 7, 8, 16, 81, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżących, w okolicznościach sprawy nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., a GINB naruszył też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż miał podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący podnieśli, że przypisanie wady rażącego naruszenia prawa w przypadku naruszenia przepisów procesowych może mieć miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, które nie zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy. Zarzucili także, że organ nie wykazał, iż kontrolowana decyzja wywołuje skutki, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie prawa. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany Sądem I instancji) zważył, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nieważnościowego była decyzja organu powiatowego wydana po tym, jak wcześniejsze orzeczenie tego organu zostało uchylone przez organ odwoławczy, zaś to rozstrzygnięcie kasatoryjne zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 508/09 oddalając skargę. Podał, że w wyroku tym Sąd, na tle kontrolowanej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu, wyraził stanowisko, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wymagana będzie ponowna ocena prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele inwestycji z uwzględnieniem umów, które wiążą ich z właścicielem tej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazano kwalifikowanego, rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia prawa – art. 153 p.p.s.a., jakim obarczona jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego. Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 153 p.p.s.a., podobnie jak zasady postępowania wyrażone w art. 7, 77, 80 k.p.a., nie daje samoistnej podstawy do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa; są to bowiem przepisy prawa procesowego, które wyznaczają reguły dowodowe. Przyjął, że tylko gdy naruszono te reguły dowodowe i, w następstwie, zastosowano przepisy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie, dopuszczalne jest wyprowadzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. Wywiódł, że przepis procesowy może być naruszony rażąco z tym jednak zastrzeżeniem, że wada taka musi tkwić w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Uznał więc, że nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji nie wykazały, że kontrolowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany inwestora w warunkach, w których ten nie dysponował prawem do nieruchomości na cel tej inwestycji, ocenianym przez pryzmat wskazań zawartych w tym przedmiocie w opisanym powyżej wyroku Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Sąd I instancji, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uwzględnił skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie Ośrodek [...] (dalej zwane Stowarzyszeniem), działające przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Stowarzyszenie zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 k.p.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 48 ust. 4 i ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 11, jak również art. 49 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji), które doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie wykazały kwalifikowanego, rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia prawa - art. 153 p.p.s.a., jakim jest obarczona kontrolowana w sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i tym samym do uchylenia decyzji organów stwierdzających nieważność decyzji legalizacyjnej w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego działania, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 158 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję GINB w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do takiego działania, w tym w szczególności nie doszło do naruszenia przez organy przy orzekaniu ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, wobec czego skarga winna ulec oddaleniu przez Sąd. W oparciu o te zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, względnie - w oparciu o art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie Stowarzyszenie oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na złożenie jej przez podmiot nieuprawniony, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionej podstaw. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczyli, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej skarżący podali, że Stowarzyszenie nie było stroną ani uczestnikiem postępowania w sprawie, w której wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego. Wskazali także, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji do występowania jako strona bądź uczestnik postępowania w sprawie, w której wydano kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje, jak również nie było stroną ani uczestnikiem postępowania toczącego się przed Sądem I instancji, w którym wydano zaskarżony wyrok. W tych okolicznościach skarżący uznali, że Stowarzyszenie nie jest podmiotem uprawnionym do wywiedzenia skargi kasacyjnej od wydanego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi kasacyjnej poprzedzone jest w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia, a w tym oceną posiadania przez pomiot wnoszący skargę kasacyjną legitymacji strony w danym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (według stanu prawnego na dzień wniesienia skargi kasacyjnej - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), "skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem". Zgodnie zaś z art. 32 w zw. z art. 12 p.p.s.a., pod pojęciem strony, obok skarżącego i organu, którego działanie zaskarżono należy rozumieć także uczestników postępowania. W przedmiotowej sprawie zwrócić należy uwagę, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie było skarżącym przed Sądem I instancji. Dlatego jego pozycja procesowa winna być rozpatrywana z uwzględnieniem regulacji prawnych dotyczących warunków uznania danego podmiotu za uczestnika postępowania. Takie regulacje zawarte zostały zaś w art. 33 p.p.s.a., przy czym w tej sprawie zastosowanie znajdują tylko regulacje zawarte w § 1 i 2 tego przepisu, w świetle których, "osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie (§ 2)". W niniejszej sprawie, w świetle zgromadzonego w aktach niepełnego materiału dowodowego i przy uwzględnieniu regulacji zawartych w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie czy skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie może być uznane za uczestnika postępowania, któremu na podstawie art. 173 § 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a., przysługiwałaby legitymacja procesowa do wywiedzenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2920/15. Co prawda z akt sprawy administracyjnej wynika, że organy obu instancji doręczyły Stowarzyszeniu decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, a nawet zawiadamiały to Stowarzyszenie o podejmowanych czynnościach procesowych, to jednak brak w aktach informacji dotyczących na jakich zasadach to Stowarzyszenie, te decyzje i zawiadomienia otrzymywało. Przedmiotem postępowania nieważnościowego, w którym wydano decyzje, poddane następnie kontroli Sądu I instancji, była bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, zatwierdzająca projekt budowlany oraz nakładająca na skarżących inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku letniskowego znajdującego się na działce o nr [...]. Jak wynika zaś z akt sprawy administracyjnej, przekazanych Sądowi I instancji przez GINB wraz ze skargą, właścicielem oznaczonej powyżej działki, na której doszło do samowolnej rozbudowy budynku letniskowego, jest Skarb Państwa, a działka ta pozostaje w zarządzie Nadleśnictwa [...]. Wskazana działka znajduje się więc na terenie Ośrodka [...]", a grunty leśne, na których położony jest ten Ośrodek, zostały przez Nadleśnictwo [...] wydzierżawione na czas nieokreślony Zarządowi Ośrodka [...] - umową dzierżawy z dnia 30 sierpnia 2007 r., z której postanowień wynika całkowity zakaz wznoszenia budowli, budynków jak też rozbudowy czy modernizacji istniejących budynków. Przy czym samowola budowlana została zrealizowana nie przez Ośrodek lecz przez innego inwestora – skarżących wnoszących skargę do Sądu I instancji. W aktach sprawy brak dowodów wydzierżawienia lub posiadania innego tytułu prawnego do terenu, na którym popełnili samowolę budowlaną. Natomiast z akt sprawy nie wynika też czy skarżącemu Stowarzyszeniu przysługuje tytuł prawny do terenu, na którym inwestorzy popełnili samowolę budowlaną lub też do domków znajdujących się na terenie Ośrodka. Zatem nie wynika czy to Stowarzyszenie posiada własny interes prawny uprawniający w świetle art. 33 § 1 p.p.s.a. do wystąpienia w niniejszym postępowaniu w charakterze jego uczestnika. Źródło uprawnień procesowych Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu nie wynika także z art. 33 § 2 p.p.s.a., gdyż w aktach brak dowodów potwierdzających, że, Stowarzyszenie wnosiło o dopuszczenie go do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej, a Sąd I instancji wydał postanowienia w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 180 p.p.s.a., postanowiono o odrzuceniu skargi kasacyjnej. O zwrocie w całości uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej rozstrzygnięto w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie należy wyjaśnić, że wobec uchylenia przez Sąd I instancji, mocą zaskarżonego wyroku, obu decyzji organów, zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu przez organ I instancji. W toku tego postępowania, stosownie do art. 153 i 170 p.p.s.a. organy zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną Sądu I instancji zawartą zarówno w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 508/09, jak i w zaskarżonym wyroku z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2920/15. W pierwszej kolejności organy winny więc zbadać, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodne z prawem to jest z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest oświadczenie skarżących, złożone w toku postępowania legalizacyjnego, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem z akt sprawy to nie wynika. W aktach sprawy znajdują się jedynie umowy Nadleśnictwa z Ośrodkiem wypoczynkowym lecz nie z inwestorami, którzy popełnili samowolę, jak sami podali w piśmie z dnia 20 sierpnia 2007r. całkowicie rozbierając kupiony domek letniskowy, wybudowali bez zezwolenie nowy, o większych rozmiarach dom letniskowy. Od wyniku tego badania zależy bowiem ocena, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, zatwierdzająca projekt budowlany oraz nakładająca na skarżących obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku letniskowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym, zalegalizowanie samowoli budowlanej bez posiadania przez stronę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane) winno być ocenione jako rażące naruszenie prawa.