I OSK 631/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 712/16 w sprawie ze skargi T.J. na decyzję Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od T.J. na rzecz Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 712/16, po rozpoznaniu skargi T.J. uchylił decyzję Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. - adresowanym do [...] Sp. z o.o. - T. J. złożył, w trybie regulowanym ustawą z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm., dalej: jako u.d.i.p.), wniosek o: 1. udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy Przedsiębiorstwem a innymi podmiotami w latach 2010-2016, 2. udostępnienie wykazu wszystkich płac pracowników Przedsiębiorstwa uwzględniających stanowiska na wszystkich szczeblach, bez podawania nazwisk pracowników. Wnioskodawca wskazał, że wnosi o przesłanie kopii umów zażądanych w pkt 1 wniosku i odesłanie żądanych informacji na adres korespondencyjny wnioskodawcy lub adres poczty elektronicznej: [...]@gmail.com. Pismem (z dnia 25 kwietnia 2016 r. MPK, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwało wnioskodawcę do wskazania w terminie 14 dni, szczególnego interesu publicznego do uzyskania tego rodzaju informacji objętej wnioskiem. Jednocześnie, w piśmie tym, poinformowało wnioskodawcę, że realizacja wniosku jest pracochłonna, a odtworzenie dokumentów opisanych w jego pkt. 1, których spółka zawarła ponad 2000, wymaga poniesienia nakładów osobowych i finansowych, w tym także podjęcia przedsięwzięć organizacyjnych. Następnie wyjaśniło, że Przedsiębiorstwo zatrudnia około 800 osób. Dysponuje imiennymi listami płac, na których jednakże brak jest informacji o stanowiskach pracowników. Zaznaczyło, że aby uwzględnić wniosek "koniecznym jest przygotowanie nowego wykazu, w którym w odniesieniu do każdego pracownika usunięte zostaną jego dane osobowe, a w to miejsce podstawione zostaną dane dotyczące stanowiska". Zaakcentowało przy tym, iż jest to proces czasochłonny, a sposób wytworzenia żądanego dokumentu przemawia za przyjęciem, że jest to informacja przetworzona, a zatem zachodzi konieczność wykazania szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanych w tym zakresie informacji. Na zakończenie podało, że mając na uwadze konieczność tak wykazania szczególnego interesu publicznego, jak również doprecyzowania pkt 2 niemożliwym jest pozytywne załatwienie wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ustosunkowując się do stanowiska Przedsiębiorstwa, wnioskodawca w piśmie z dnia 11 maja 2016 r. zawęził zakres wniosku poprzez pominięcie w wykazie płac pracowników informacji dotyczącej zajmowanego stanowiska. Tym samym wnioskodawca zażądał listy plac obejmującej wszystkie składniki wynagrodzenia wszystkich pracowników [...] Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w [...]. Wskazał, iż skoro spółka posiada wykaz listy płac, to tym samym żądanie tego dokumentu - w jego ocenie - nie może zostać uznane za żądanie informacji przetworzonej. Ponadto skonkretyzował (także), iż wnosi o uwzględnienie w wykazie wszystkich składników wynagrodzenia pracowników [...] Przedsiębiorstwa [...] w latach 2010-2016. Pismem z dnia 20 maja 2016 r. Przedsiębiorstwo zwróciło się do wnioskodawcy o "uzupełnienie braku formalnego pisma z dnia 11 maja 2016 r. poprzez opatrzenie tego pisma podpisem wnioskodawcy". Nadto zaznaczyło, że w zakresie punktu dotyczącego udostępnienia listy płac, w dalszym ciągu brak jest precyzyjnego wskazania, jakiego okresu dotyczy wniosek. Z tego względu Zarząd Spółki wezwał wnioskodawcę o "doprecyzowanie wniosku w tym zakresie". W reakcji na to pismo T.J. w piśmie z dnia 27 maja 2016 r. w pierwszej kolejności wyraził stanowisko, że organ w sposób nieprawidłowy uznał, że żądane przez niego informacje stanowią "informację przetworzoną", a tym samym niezasadnie żąda wykazania szczególnego interesu publicznego. W drugiej natomiast zawęził zakres żądanej informacji wnosząc o przekazanie mu: 1. po pierwsze - kopii umów wyłącznie cywilnoprawnych zawartych przez Przedsiębiorstwo w okresie od czerwca do grudnia 2015 r., 2. po drugie - kopii listy płac z wyszczególnieniem wszystkich składników wynagrodzenia z pominięciem stanowiska pracownika, wcześniej ujętego we wniosku. [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmówiło skarżącemu uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podmiot posiadający informację publiczną jest uprawniony do odmowy jej udostępnienia, jeżeli udostępnienie to prowadziłoby do naruszenia prywatności osoby fizycznej. Podkreśliło, że udostępnienie danych dotyczących (danych dotyczących) wysokości wynagrodzeń niewątpliwie stanowi daleko idące naruszenie prywatności osób fizycznych. Z tego względu, jak skonstatował, zobligowany jest odmówić udostępnienia listy płac obejmującej wszystkie składniki wynagrodzenia wszystkich pracowników Spółki. W dniu 20 czerwca 2016 roku wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego nie udostępnienia wykazu płac pracowników [...] P [...] W wyniku rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że skarżący, działając na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej: K.p.a.) pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Przedsiębiorstwa z dnia [...] czerwca 2016 r., wydanej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Podzielił przy tym stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, iż poza członkami zarządu spółki pozostałe osoby zatrudnione w Spółce nie posiadają statusu osób pełniących funkcje publiczne, co w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia odmowę udostępnienia danych dotyczących ich wynagrodzenia ze względu na ochronę prywatności. Wskazał ponadto, przywołując treść art. 61 i art. 37 Konstytucji RP, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Nadto uznał, że Konstytucja RP w art. 47 formułuje podmiotowe prawo do ochrony prywatności, stanowiąc, że "każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym". W ocenie organu nie ulega wątpliwości, iż aktem prawnym ustanawiającym ochronę tych dóbr jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". W świetle tego przepisu podmiot posiadający informację publiczną jest uprawniony do odmowy jej udostępnienia, jeżeli udostępnienie to prowadziłoby do naruszenia prywatności osoby fizycznej. Udostępnienie danych dotyczących wysokości wynagrodzeń niewątpliwie stanowi daleko idące naruszenie prywatności osób fizycznych. Z tego względu Zarząd [...] Przedsiębiorstwa [...] odmówił udostępnienia listy płac obejmującej wszystkie składniki wynagrodzenia wszystkich pracowników Spółki, za wyjątkiem członków Zarządu Spółki. Jednocześnie podał, że w celu zadośćuczynienia żądaniu strony skarżącej w zakresie udostępnienia listy płac wszystkich pracowników Spółki, pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. przekazał informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, tj. członków Zarządu Spółki. W zakresie pozostałych pracowników Spółki informacje te, nie zostały udostępnione ze względu na ograniczenia wynikające z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł T.J., zarzucając organowi, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. dalej jako P.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., tj.: 1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji, podczas gdy w rzeczywistości udostępnienie wykazu płac pracowników [...] P [...] bez jednoczesnego udostępnienia imion i nazwisk pracowników, a także bez udostępnienia informacji dotyczącej stanowiska pracownika, nie może w żaden sposób prowadzić do identyfikacji osoby, a tym samym nie może naruszać prywatności konkretnej jednostki; 2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, pomimo braku zaistnienia ku temu prawnych przesłanek, a w szczególności w sytuacji, w której istnieje utrwalona linia orzecznicza, zgodnie z którą informacje na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, w tym umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty publiczne, winny zostać udostępnione w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej; 3. art. 5 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji ograniczającej stronie dostęp do informacji publicznej, dotyczącej osób wykonujących zadania publiczne, w sytuacji w której brak było przesłanek przemawiających za odmową udzielenia żądanej informacji. II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj.: 1. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez R. M. i M. M., mimo iż te same osoby wydały decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], tym samym strona pozbawiona została prawa do II-instancyjnego postępowania administracyjnego, jak i możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji, co z kolei stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem jego kontroli jest ocena, czy organ właściwie ustosunkował się do żądania strony zawartego we wniosku z dnia 6 kwietnia 2016 r. a zmodyfikowanego wnioskiem z dnia 27 maja 2016 r., w którym domagała się skonstruowanego w nim, a przytoczonego powyżej, żądania udostępnienia umów cywilnoprawnych za okres od czerwca do grudnia 2015 r. oraz listy płac obejmującej wszystkie składniki wynagrodzenia pracowników [...] P [...]. Zdaniem WSA Gliwicach uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej nie spełnia w sposób oczywisty wymogów stawianych przez art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Ustawodawca określił w nim podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części zaliczył między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej część dyspozytywną. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia. Trudno odczytać czy wola i podstawa działania organu odmawiającego udostępnienia informacji zawartej we wniosku strony determinowana była ilością czasu i materiału koniecznego do jej przygotowania, czy też ochroną prywatności. Wszak organ nie wskazał w czym upatruje się prywatności pracownika w aspekcie otrzymywanego wynagrodzenia ze środków publicznych. Zwłaszcza, że wydatkowanie środków publicznych, co nie powinno budzić żadnych wątpliwości, jest jawne. Stanowi o tym art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.). Wyjątek od tej zasady określony został w art. 33 ust. 2 tej ustawy i musi być traktowany ściśle. Z treści wskazanego przepisu nie wynika, by ograniczeniem zasady jawności finansów publicznych mogła być ochrona prywatności osób fizycznych. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na koszty utworzenia i funkcjonowania etatów pracowniczych. Słuszne jest także stwierdzenie, że wydatkowanie środków publicznych na wynagrodzenie i wysokość wynagrodzenia wypłacanego pracownikowi są to dwie strony tej samej czynności finansowej i powinny być traktowane tak samo z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd wskazał, że wysokość wynagrodzenia stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a udzielenie informacji w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne jak i pomocnicze), zazwyczaj nie musi wiązać się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Wówczas nie dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do informacji będących informacją publiczną uregulowany w innych aktach prawnych rangi ustawowej może odbywać się na zasadach i w trybie tam przewidzianym. Okoliczności tych nie rozważono w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę podjęto natomiast próbę ustosunkowania się do wskazanych kwestii. Odpowiedź na skargę nie jest jednak pismem procesowym, które może uzupełnić brakujące motywy kontrolowanej decyzji. Brak dokonania przez organ wymaganych ustaleń faktycznych w toku postępowania sprawia, że ocena merytorycznego stanowiska organu nie poddaje się kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może bowiem dokonywać własnych ustaleń. Przesądza to także o braku możliwości rozpoznania tych zarzutów skargi, które kwestionowały odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na nieprawidłową ocenę treści nieudostępnionych dokumentów, a konsekwentnie do tego o braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wyłącznie bowiem w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach administracyjnych można uznać czy odmowa udostępnienia wnioskowanych dokumentów była zgodna z prawem. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że brak wyjaśnienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności czyni zaskarżony akt przedwczesnym i wymaga usunięcia z obrotu prawnego. W przeciwnym bowiem razie Wojewódzki Sąd Administracyjny zmuszony byłby samodzielnie badać i oceniać zgromadzone w sprawie dowody, co wykraczałoby poza jego kompetencje, a tym samym byłoby niedopuszczalne. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w rozumieniu przepisów prawa, a kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że Sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób. Kontynuując Sąd I instancji, rozważając konstytucyjność wyłączenia dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 publ. OTK-A 2006/3/30). Sąd I instancji wskazał, że uwzględnienie skargi w żadnym razie nie stanowi przyzwolenia dla strony skarżącej na zapoznanie się z wnioskowanymi dokumentami w toku postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do kompetencji organu. Organ ten posiada uprawnienie pozwalające na dostęp do informacji chronionych ze względu na prawnie chronioną tajemnicę i dysponuje wystarczającymi środkami, by dokonując kontroli spornego dokumentu zachować na czas rozstrzygania sprawy wymaganą jego ochronę. W przedmiotowej sprawie, czego nie wziął po uwagę organ, nie wiadomo czy stronie skarżącej odmówiono udzielania informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika określonego z imienia i nazwiska czy też zanonimizowanej listy płac, ani też czy w jaki sposób organ ustalił treść spornego dokumentu i ocenił jago "wagę" tak co do treści, jak i ilości. W ocenie WSA w Gliwicach dopiero szczegółowa analiza zakresu czynności wynikających z umowy o pracę, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej pozwoli na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi czy dany pracownik, ma związek z pełnieniem funkcji publicznych w Spółce, czy też nie. W dalszej kolejności czy wynagrodzenie jego korzysta z ochrony prywatności, czy też nie. Na marginesie Sąd przypomniał, że kontrola sądowa musi być dokonywana w trzech płaszczyznach – właściwości organów, prawa materialnego i prawa procesowego. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyniłoby ją ułomną i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że w zakresie kontroli decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej z powołaniem się czy to na którąkolwiek z tajemnic ustawowych czy na ochronę prywatności sąd musi mieć możliwość zbadania przesłanek, z których organ wywodzi swoje stanowisko. Z tej przyczyny w aktach administracyjnych powinien znajdować się pełny zakres czynności pracownika, co pozwoli na właściwe kontrolowanie sprawy. Organ ten posiada uprawnienie pozwalające na dostęp do informacji chronionych ze względu na tajemnicę prywatności i dysponuje wystarczającymi środkami, by dokonując kontroli spornego dokumentu zachować na czas rozstrzygania sprawy wymaganą jego ochronę. Zgodnie z poglądem piśmiennictwa, przepis art. 74 § 2 K.p.a. odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidywanych w art. 73 K.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 K.p.a., na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu Na marginesie jawi się uwaga, że organ podejmował działania uruchamiając różne tryby normowane ustawą o dostępie do informacji publicznej, stąd nie sposób uznać, że bardzo był w nich zorientowany. Nadto w poddanej kontroli sądowej sprawie rozważenia wymagało, co pominął organ, czy zasadna jest odmowa udzielenia przez organ informacji o wynagrodzeniu otrzymywanym przez pracownika spółki imiennie oraz nieimiennie wskazanego. A także w konsekwencji czy odmowa udzielenia informacji spowodowana jest ochroną prywatności czy też uznaniem, że strona skarżąca nie wykazała interesu szczególnie istotnego dla żądanej informacji publicznej. Otóż w piśmie z dnia 25 kwietnia 2016 r. organ wskazał na konieczność poniesienia nakładów osobowych ale i finansowych w celu prawidłowego ustosunkowania się do wniosku uznając, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, ale już nie poinformował strony o wysokości wytworzenia tychże dokumentów, ale też nie procedował w uruchomionym w tymże piśmie trybie normowanym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. czy też art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Uzasadnienie przedstawionych Sądowi decyzji budzi więc poważne wątpliwości, co do prawidłowości oceny zakresu wniosku i podstawy działania organów. Tym samym Sąd stwierdził, że stanowisko organów działających tak w pierwszej, jak i drugiej instancji, wskazuje wręcz na ich niedbałość w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, w istocie wymyka się spod kontroli. Nadto Sąd I instancji podniósł, że wbrew swym obowiązkom organy nie odniosły się konkretnie do żadnego z argumentów wskazywanych przez stronę, a w szczególności pominęły w rozważaniach de facto zmodyfikowany wniosek strony. Brak podania w uzasadnieniu decyzji konkretnych motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Tak więc ujawniona wada wydanych decyzji – istotne naruszenie przepisów prawa procesowego – powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, albowiem (jak już wyżej wspomniano,) brak rzetelnego i prawidłowo sporządzonego uzasadnienia nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzje te w istocie wymykają się kontroli sądowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 16 u.d.i.p., polegające na niezastosowaniu art. 17 ust. 1 u.d.i.p., wymagającego, aby do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji, przepisy art. 16 u.d.i.p. stosować odpowiednio i w konsekwencji na zastosowaniu wprost, a nie odpowiednio art. 16 ust. 2 u.d.p. i wynikającej z części wstępnej tego przepisu zasady, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co dotyczy szczególnie wymogów uzasadnienia i formy decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu tego przepisu mogą być inne osoby, niż osoby będące członkami zarządu tej spółki; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 141 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego istotne braki w zakresie przedstawienia przebiegu dotychczasowego postępowania; 4. wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć [...] Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. pod względem legalności • przejawiające się zwłaszcza w nieuprawnionym przyjęciu, że stanowisko organów działających w I i II instancji nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy i uniemożliwia Sądowi I instancji dokonanie oceny legalności decyzji oraz poznanie motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, • skutkujące nieuzasadnionym uchyleniem rozstrzygnięć z dnia [...] lipca 2016 r. i [...] czerwca 2016 r., czym naruszono art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy; 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu T.J., dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a., polegającego według skarżącego T.J. na wydaniu zaskarżonej decyzji przez R. M. i M. M., mimo że te same osoby wydały decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r.; 6. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 25 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma Zarząd [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., podczas gdy taką zdolność sądową posiada wyłącznie [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. i w następstwie tego naruszenia potraktowanie Zarządu [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. jako strony postępowania, w tym zasądzenie kosztów postępowania sądowego od Zarządu [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., co stanowiło także naruszenie art. 200 P.p.s.a., którego prawidłowe zastosowanie wymagało ewentualnego zasądzenia kosztów postępowania od [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. a nie od zarządu tej spółki; 7. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na uchyleniu decyzji Zarządu [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., podczas gdy w obrocie prawnym funkcjonowała wyłącznie decyzja [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., i taka decyzja stanowiła przedmiot skargi do sądu administracyjnego; 8. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 52 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji także naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 c P.p.s.a., poprzez rozpatrzenie skargi na odmowę uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy [...] Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o., a innymi podmiotami w latach 2010-2016, pomimo że w zakresie tej odmowy T.J. nie zaskarżył rozstrzygnięcia administracyjnego, jakie zapadło w I instancji (a wcześniej dodatkowo ograniczył wniosek) i tym samym nie wyczerpał w tym zakresie przysługujących mu środków zaskarżenia w ramach postępowania toczącego się przed [...] Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o., a skarga w tej części podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a, co wobec jej nie odrzucenia skutkuje również naruszeniem postępowania w stopniu mającym znaczny wpływ na wynik sprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego i będą rozpoznawane w kolejności wskazanej w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.d.i.p. jest nie uzasadniony. Stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej do decyzji związanych z postępowaniem w sprawie udzielenia informacji jak podnoszono podczas prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej, ma związek z nałożeniem na tego rodzaju podmioty (w tym spółki prawa handlowego) obowiązków procesowych związanych z wydawaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej lub umorzeniem postępowania (Uzasadnienie do projektu ustawy o dostępie doi informacji publicznej. Druk sejmowy NR 2094, sejm III kadencji). Natomiast w żaden sposób nie oznacza to, jak sugeruje skarżący kasacyjnie, wyłączenia reguł sporządzania i uzasadniania decyzji administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Wprost przeciwnie - podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej niebędący organem administracji publicznej nadal jest zobowiązany do przestrzegania wszystkich przepisów kodeksowych przy wydawaniu decyzji administracyjnych, zarówno po to aby zgodnie z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania wyjaśnić swoje postępowanie stronie, jak i po to aby umożliwić prawidłową kontrolę instancyjną i sądową wydanego orzeczenia. Nadto ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes strony (art. 7 K.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.), oraz również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 K.p.a. (zob. J. Zimmermann, "Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok 2010, nr 5-6, s. 511-524). Podkreślić przy tym należy, że szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które odmawiają udostępnienia informacji publicznej ze względu na przesłankę o charakterze ocennym i nieostrym jaką jest "prawo do prywatności". Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro wydane w sprawie decyzje w sposób niejasny uzasadniają zarówno przesłankę odmowy, jak i jakiej informacji odmówiono T.J. (informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika, czy też listy plac) - w takiej sytuacji nie można uznać ich za prawidłowe, ponieważ w istocie uniemożliwiają one ich kontrolę przez sąd administracyjny. W wydanych decyzjach bowiem nie wyjaśniono, dlaczego żądane dane nie mogą być na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ujawnione, a decyzja wydana w wyniku złożenia przez T.J. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy faktycznie nie odpowiada na zarzuty zawarte ww. wniosku. Tym samym należy uznać za nieuzasadniony zarzut czwarty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji w sytuacji, gdy wydane w sprawie decyzje nie zawierały uzasadnień pozwalających na ich merytoryczną kontrolę - zobowiązany jest uchylić wydane w sprawie decyzje. Za niezasadny należy również uznać drugi zarzut skargi, ponieważ WSA w Gliwicach słusznie wskazał, że pojęcie osoby "pełniącej funkcje publiczne" dotyczy w spółkach nie tylko członków zarządu. Wskazać bowiem należy, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku, związanych z procesem decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, ale również w innych instytucjach publicznych. Jak bowiem podniósł Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny", (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy materialne i procesowe rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania jest skuteczne jako zarzut skargi kasacyjnej, jeżeli skarżący kasacyjnie wykaże, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że "o istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp." (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 211/17) Tymczasem w piątym zarzucie skargi kasacyjnej nie wykazano, w jaki sposób niedoniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyrok jednego z zarzutów skargi wpłynęło na to, że zapadłe orzeczenie maiłoby odmienną treść. Za niezasadny należy uznać zarzut szósty i siódmy skargi kasacyjnej w istocie odnoszące się do nieprawidłowego określenia zdolności sądowej podmiotu zobowiązanego do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie NSA od samego początku jego funkcjonowania nie budzi wątpliwości, że w przypadku podmiotów nie będących organami administracji publicznej, a wykonującymi zadania z zakresu administracji reprezentują je ich władze (por. postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 660/83). Tak więc wskazanie Zarządu Spółki jako organu, którego orzeczenia podlegają kontroli sądowoadministracyjnej jest prawidłowe - nie budzi wątpliwości, że ten organ reprezentuje skarżącą Spółkę na zewnątrz i podejmuje w jej imieniu wiążące rozstrzygnięcia. Za zasadny należało natomiast uznać ósmy zarzut skargi kasacyjnej, ponieważ w tym wypadku istotnie WSA w Gliwicach wyszedł poza granice skargi. Należy bowiem wskazać, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] odmówiono T. J. dostępu do informacji publicznej w zakresie jego dwóch żądań: 1) informacji publicznej w postaci wszystkich umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy Przedsiębiorstwem a innymi podmiotami w latach 2010-2016 oraz 2) udostępnienie wykazu wszystkich płac pracowników Przedsiębiorstwa uwzględniających stanowiska na wszystkich szczeblach, bez podawania nazwisk pracowników. Wnioskodawca we wniosku z dnia 20 czerwca 2018 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zaskarżył pierwszą decyzję organu tylko w zakresie rozstrzygnięcia odmawiającego mu udostępnienia wykazu płac pracowników [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. W tym zakresie orzekała decyzja zarządu Spółki z dnia [...] lipca 2016 r. Tymczasem Sąd I instancji uchylił decyzję wydaną w dniu [...] czerwca 2016 r. w całości, co oznacza, że podmiot zobowiązany do rozpoznania wniosku T. J. z dnia 6 kwietnia 2016 r. musiałby orzec również w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej w postaci wszystkich umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy Przedsiębiorstwem a innymi podmiotami w latach 2010-2016, a więc w części, co której decyzja wobec tego, iż nie obejmował ją wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy - stała się prawomocna. Dlatego też należało uchylić wyrok WSA w Gliwicach w punkcie 1 i zmienić go poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. Wobec uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono stosownie do art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.