I SA/Wa 1277/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ) po rozpoznaniu odwołania [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...] (dalej jako skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Zarządu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 1997 r. (znak: [...]). Tą ostatnią decyzją przekazano w użytkowanie wieczyste na 99 lat [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" grunt o pow. 2 ha 5673 m2 położony w rej. ulic [...],[...] i [...], stanowiący działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Wniosek skarżącej dotyczył zmiany w trybie art. 155 kpa pkt V ww decyzji z dnia [...] września 1997 r. tj. zmiany określonej w decyzji 5 % stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na 3 %. Skarżąca podnosiła, że na przedmiotowym gruncie znajdowały się i nadal znajdują się "pawilony handlowe, pasaż handlowy "[...]", małe targowisko, pawilony - cukiernia, piekarnia, sklep ogólnospożywczy, drobne pawilony handlowe, myjnia samochodowa" oraz że dokonana w dniu 23 października 2014 r. aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł spowodowała konieczność podwyższenia czynszu najemcom ww pawilonów, a w konsekwencji uniemożliwia prowadzenie konkurencyjnej działalności w stosunku do innych przedsiębiorców, których obowiązują 3 % stawki opłaty. Gdy chodzi o podstawę żądanej zmiany skarżąca powoływała się na ważny interes społeczny (konieczność ochrony uczciwej konkurencji, zachowanie miejsc pracy, umożliwienie utrzymania cen towarów i usług w wysokości przystępnej dla mieszkańców os. [...] i zapewnienie mieszkańcom tego osiedla dostępu do powszechnych i drobnych usług). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że decyzja z 1997r. została wydana w oparciu o przepisy art. 80 ust. 2 i 3, art. 36, art. 39 ust. 1 art. 40 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy stawka procentowa opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu niezabudowanego lub zabudowanego nie wymienionego w ust. 1, wynosząca 3 % ceny ustalonej na podstawie art. 39, mogła być podwyższona w drodze uchwały rady gminy w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność gminy. W tym zakresie wskazał na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 1997 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 1995 r. w sprawie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lub zarząd gruntów stanowiących własność Gminy [...] przeznaczonych pod budowę lub zabudowanych stacjami paliwowymi, energetycznymi oraz obiektami usługowymi i handlowymi. Ustalała ona wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu przeznaczonego pod budowę obiektów handlowych lub zabudowanego pawilonami handlowymi i usługowymi na 5 % ceny ustalonej na podstawie art. 39 ww. ustawy. Gdy chodzi o aktualny stan prawny organ wyjaśnił, że w obowiązującej obecnie ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. - dalej jako ugn) ustawodawca wprowadził możliwość zmiany stawki procentowej, jednakże tylko w sytuacji określonej w art. 73 ust. 2 tej ustawy tj w sytuacji trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Organ wskazał jednocześnie, że w art. 221 ugn umożliwiono wprawdzie stosownie ww. art. 73 ust. 2 ugn także do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., wskazano jednakże, że przepis ten nie ma zastosowania do nieruchomości, dla których ustalono stawkę procentową opłaty rocznej w wysokości powyżej 3 %. Wyjaśnił ponadto, że w ww trybie zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 ugn. Nade wszystko organ wyjaśnił, że w trybie art. 155 kpa organ nie bada ponownie sprawy merytorycznie, a jedynie ustala, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uznał przy tym, że słuszny interes musi mieć oparcie w przepisach prawa i wynikać ze stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie może być sprzeczny z przepisem ustawy ani też go zastępować. Wskazał, że tryb ten może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne (decyzji uznaniowych) a nie jest dopuszczalny w stosunku do decyzji związanych tj. takich jak decyzja nr [...] z dnia [...] września 1997 r. (przywołał wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt 1 OSK 607/10) Wskazał, że gdy chodzi o wysokość stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste - organ był związany przepisami prawa miejscowego, a mianowicie przywołaną uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 1997 r. W konsekwencji uznał, że decyzja z 1997r. nie może być zmieniona w trybie art. 155 kpa. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca Spółdzielnia zarzuciła SKO naruszenie przepisów postępowania tj. art. 155 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu przesłanek warunkujących zmianę decyzji określonych w tym przepisie. Wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016r [...] oraz decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako ppsa), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w całości podziela argumentację przytoczoną przez SKO. Przede wszystkim, gdy chodzi o tryb z art. 155 kpa, jest to tryb "uznaniowy" i nie obliguje organu do podjęcia decyzji zgodnie z wnioskiem lecz pozostawia mu taką możliwość. Rację ma jednak SKO podnosząc, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, organ nie był właściwy do zmiany w decyzji administracyjnej wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Trzeba podkreślić, że jakkolwiek w wyniku szczególnej regulacji sporną nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej to jednak użytkowanie wieczyste, jako prawo na rzeczy cudzej, jest instytucją prawa cywilnego - a zatem i opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. W konsekwencji spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. I OSK 843/2005, I OSK 653/2010, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r. I OSK 306/2006 i postanowienie NSA z 3 października 1997 r. I SA 1333/97 , OSP 1998/3 poz. 57). Tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Ww procedura ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - quasi "administracyjny", w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie pierwsze ugn wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 ugn, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 ustawy uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Zgodnie z art. 80 ust. 1 i 2 ww ustawy, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia a wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Sprzeciw inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Tożsama procedura obowiązuje w przypadku wypowiedzenia stawki opłaty rocznej przez użytkownika wieczystego jak również w przypadku uznania za zasadną zmiany wysokości stawki opłaty za użytkowanie wieczyste (art. 73 ust. 2 ugn). Możliwość podwyższenia określonej w art. 72 ust. 3 pkt. 5 wysokości stawki w drodze uchwały rady gminy przewiduje aktualnie art. 76 ugn. W żadnej mierze wysokości stawki opłaty ani gdy chodzi o wartość nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste ani gdy chodzi o wysokość stawki procentowej, nie można ustalać (ani też jej aktualizować) w drodze decyzji administracyjnej - gdyż stanowiłoby to obejście przytoczonych wyżej przepisów ugn. Organy administracji nie są też władne we własnym zakresie ingerować w treść przepisów prawa miejscowego, a właściwy tryb w ww zakresie przewidują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.