II OSK 323/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1562/14 w sprawie ze skargi D. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1562/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hoteliku z salą bankietową na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w obrębie M., gmina L., pod względem podłączenia do drogi krajowej nr [...]. Organ wskazał, że maksymalna powierzchnia zabudowy przy planowanej inwestycji wyniesie 1050 m2. W ocenie organu przeznaczenie inwestycji będzie generować dużo większy ruch w obrębie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] położonego na działce o nr ew. [...]. Z tego względu w decyzji o warunkach zabudowy powinno znaleźć się sformułowanie, że podłączenie komunikacyjne do drogi krajowej nr [...] powinno odbywać się zjazdem publicznym na działkę o nr ew. [...]. Zjazd ten wymaga przebudowy polegającej na wyposażeniu drogi w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi krajowej, co powinno zostać uzgodnione z zarządcą drogi krajowej na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpoznaniu wniosku D. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. - utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wskazał, że na odcinku drogi krajowej nr [...] pomiędzy L. i D. średni dobowy ruch według danych Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. wynosi 4721 pojazdów na dobę. Zatem miarodajne natężenie ruchu w pięćdziesiątej godzinie w roku wynosi 425 pojazdów na godzinę i w konsekwencji konieczne jest wyposażenie zjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Inne, wskazywane przez wnioskodawców, obiekty hotelowe położone przy tej drodze mają zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez skrzyżowanie drogi krajowej nr [...], w przypadku hotelu K. z drogą powiatową, a w przypadku hotelu G. oraz T. planowana jest w tamtym miejscu budowa skrzyżowania ze zjazdami. Organ zaznaczył także, że w poprzednim wniosku inwestorki, dla którego uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, wskazano inne parametry planowanego obiektu - rozbudowa miała zagospodarować działkę o nr ew. [...] do powierzchni 800 m2. Jest to znacząca różnica względem przedsięwzięcia, które jest przedmiotem tej sprawy, ponieważ inwestycja o powierzchni o 250 m2 większej będzie również generowała większy ruch na drodze, dlatego w tym przypadku konieczne jest wyposażenie zjazdu publicznego w dodatkowe pasy ruchu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. N., zarzucając organowi naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazała, że ustalając natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] organ posłużył się nieaktualnymi danymi. Skarżąca samodzielnie dokonała zliczenia pojazdów w dniu 18 kwietnia 2014 r. i zgodnie z jej obliczeniami w godzinach 17:00 - 18:00 odnotowano 246 pojazdów, a w godzinach 23:00 - 24:00 odnotowano 48 pojazdów, dlatego wartości, na które powołuje się organ są niewiarygodne. Również, przyjmując założenie, że natężenie ruchu na dobę wynosiło 4721 pojazdów, to po podzieleniu tej liczby przez 24 godziny natężenie na godzinę wynosi około 197 pojazdów. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, iż planowane przedsięwzięcie będzie skomunikowane z drogą publiczną nr [...] za pomocą zjazdu publicznego położonego na działce o nr ew. [...]. Zjazd z drogi publicznej musi spełniać ściśle określone parametry ustalone w § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł § 78 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, który stanowi o możliwości wyposażenia zjazdu z drogi klasy GP (do której na rozpatrywanym odcinku została zaliczona droga krajowa [...]) w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w wypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa ruchu, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Zdaniem Sądu I instancji, za chybiony należało uznać zarzut, że organ ustalił natężenie ruchu na podstawie nieaktualnych pomiarów, gdyż Generalny Dyrektor posłużył się danymi z ostatniego Generalnego Pomiaru Ruchu, przeprowadzonego w 2010 r. Dane dla odcinka L.- D. drogi krajowej nr [...] wskazują, że miarodajne natężenie ruchu w pięćdziesiątej godzinie w roku wynosi 425 pojazdów na godzinę, a zatem przekracza wartość określoną w § 78 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia. W ocenie Sądu, uzyskane w ten sposób dane nie mogą zostać podważone przez dane zebrane dzięki zliczaniu samochodów przez skarżącą, ponieważ takie zliczanie nie spełnia obiektywnych kryteriów, dzięki którym to właśnie Generalny Pomiar Ruchu jest miarodajny. Skarżąca dokonała zliczenia w jednym dniu, który subiektywnie uznała za szczególnie obciążony ruchem pojazdów. Także podzielenie dobowej liczby pojazdów nie będzie miarodajne. Metodyka prowadzenia Generalnego Pomiaru Ruchu gwarantuje, że uzyskane dane określają rzeczywiste obciążenie dróg krajowych ruchem pojazdów. Niezależnie ustala się natężenie dobowe i natężenie na godzinę. Sąd I instancji zauważył również, że przedmiotowa inwestycja - z punktu widzenia skarżącej - może nie różnić się znacząco od inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy w innym postępowaniu. Jednak z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa wszczęto dwa odrębne postępowania administracyjne i są to dwie niezależne od siebie sprawy (we wcześniej rozstrzygniętej sprawie wielkość powierzchni zabudowy wynosiła 800 m2 i teren inwestycyjny obejmował działkę o nr ew. [...], natomiast w kontrolowanej sprawie wielkość powierzchni zabudowy określono na 1050 m2 i teren inwestycyjny obejmował działki o nr ew. [...], [...] i [...]). W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo zastosował § 78 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia i wobec braku w projekcie decyzji sformułowania dotyczącego realizacji dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających z drogi publicznej nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Ponadto odniósł się do całości zgromadzonego materiału dowodowego, powołał się na aktualne dane dotyczące natężenia ruchu pochodzące z 2010 r. oraz szczegółowo omówił w postanowieniu kwestię pomiaru natężenia ruchu, która w tym wypadku była podstawą do stwierdzenia, że dla realizacji przedsięwzięcia konieczna będzie budowa dodatkowego pasa ruchu. Pełna i całościowa ocena, której dokonał organ pozwoliła stwierdzić, że nie naruszono art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. Wobec braku innych uchybień Sąd I instancji stwierdził, iż nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, ponieważ postępowanie było prowadzone w zgodzie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła D. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o pozostawienie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego sądowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu ponownym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów przez pominięcie, że przyjęta za podstawę zaskarżonego orzeczenia ilość pojazdów przejeżdżających odcinkiem drogi krajowej nr [...] pomiędzy L. a D. przekracza na podstawie pomiarów natężenia ruchu drogowego dokonanych w 2010 r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad 400 pojazdów na godzinę, a co za tym idzie przekracza granicę ilościową wskazaną w przepisie § 78 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w sytuacji, gdy rzeczywiste natężenie ruchu pozostaje na podstawie tychże pomiarów na poziomie około 197 pojazdów na godzinę, tj. naruszenie mieszczące się jako podstawa skargi kasacyjnej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji zostały dokonane wskutek rażącego naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, a w zasadzie bez zapoznania się z nimi, a jedynie na podstawie stanowiska wyrażanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w jego pismach procesowych, a wcześniej w uzasadnieniu decyzji stanowiącej przedmiot skargi. Skarżąca wskazała, że w § 78 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia miernik ilości pojazdów odnoszony jest wyłącznie do jednostki czasu jaką jest godzina, podczas gdy na podanej przez Sąd I instancji stronie internetowej natężenie ruchu zostało określone jako średni dobowy ruch. W konsekwencji tego ruch średniogodzinny, do którego odwołuje się wskazany wyżej przepis musi stanowić 1/24 część ruchu średniodobowego. Zdaniem skarżącej, jeśli Sąd I instancji dokonał odmiennych ustaleń, oznacza to, że nie poddał swojej rozwadze treści wyników badań natężenia ruchu drogowego, które powołał jako podstawę rozstrzygnięcia, przyjął bezkrytycznie stanowisko organu, a w konsekwencji dokonał całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym uchybił elementarnej zasadzie swobodnej oceny dowodów w stopniu mającym oczywisty wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w szczególności poprzez uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów i dokonanie błędnych obliczeń ilości pojazdów przejeżdżających przedmiotowym odcinkiem drogi krajowej nr [...]. W skardze kasacyjnej nie wymieniono jednak żadnych przepisów postępowania, które zostały – w ocenie strony skarżącej – naruszone przez Sąd I instancji. Jedynym przepisem powołanym w petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu jest przepis prawa materialnego, tj. § 78 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ), należy więc przyjąć, że strona skarżąca zarzuca błędne zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji. Zaznaczyć należy, iż zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazano § 78 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, tymczasem w sprawie zastosowanie znajdował § 78 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. W myśl § 77 powołanego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia zjazd publiczny z drogi klasy GP,G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. W tej sprawie organ uzgadniający warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uznał, że istnieje potrzeba budowy dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających z drogi krajowej nr [...] na działki, na których planowana jest inwestycja, gdyż miarodajne natężenie ruchu na tej drodze wynosi niż 425 pojazdów na godzinę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano podstawę dokonanych obliczeń natężenia ruchu na tym odcinku drogi nr [...]. Sposób obliczenia miarodajnego ruchu godzinowego na drogach krajowych określa załącznik nr 1 do zarządzenia nr 39 Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie sposobu obliczania miarodajnego ruchu godzinowego na drogach krajowych. Z zarządzenia tego wynika, że na drogach krajowych, na których zarządzanie ruchem należy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w pracach planistyczno-projektowych, w ocenach warunków ruchu oraz w projektach i decyzjach dotyczących organizacji ruchu należy zasadniczo stosować miarodajne godzinowe natężenie ruchu w 50-tej godzinie w roku. Wartość miarodajnego godzinowego natężenia ruchu w 50-tej godzinie w roku należy określać zgodnie z uwzględnieniem aktualnej publikacji podsumowującej wyniki Generalnego Pomiaru Ruchu oraz współczynnika charakteru ruchu (rekreacyjny, gospodarczy). Z Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2010 r. wynika, że średni dobowy ruch na tym odcinku wynosił 4721 pojazdów. Obliczenie miarodajnego ruchu godzinowego na drodze krajowej nr [...] pomiędzy L. a D. nie polega – jak utrzymuje strona skarżąca - na prostym podziale średniej dobowej ilości pojazdów (4721 pojazdów) przez liczbę 24 godzin. Obliczenie miarodajnego ruchu godzinowego na drogach krajowych następuje w oparciu o ściśle określone zasady ustalone przez organy wyspecjalizowane w zakresie pomiarów ruchu drogowego. Metodyka prowadzenia pomiarów i obliczeń natężenia ruchu drogowego gwarantuje, że uzyskane dane określają rzeczywiste obciążenie dróg krajowych ruchem pojazdów. W tej sprawie organ wskazał, że na przedmiotowym odcinku drogi ruch ma charakter gospodarczy, zatem zastosowanie ma współczynnik 9%, co oznacza, że miarodajne godzinowe natężenie ruchu na tym odcinku drogi wynosi 425 pojazdów. Strona skarżąca bezpodstawnie zarzuca więc organowi i Sądowi I instancji dokonanie błędnych ustaleń w tym zakresie. Należy dodatkowo wskazać, że z Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. wynika, że średni dobowy ruch pojazdów na tym odcinku wyniósł 5172, a więc natężenie ruchu na tym odcinku wzrosło o 451 pojazdów na dobę, co powoduje też wzrost miarodajnego ruchu godzinowego. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organ wyczerpująco bowiem uzasadnił swoje stanowisko, iż w tym przypadku względy bezpieczeństwa ruchu, wskazują na konieczność zastosowania § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia i przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] i wyposażenia go w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.