II OSK 423/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1908/14 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 26 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 sierpnia 2014 r. w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez M.H. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S. K. w dniu 23 grudnia 2012 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez jej ojca M. H. Wniosek został przekazany do Wojewody [...] według właściwości miejscowej. Decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia posiadania przez ojca wnioskodawczyni obywatelstwa polskiego. S. K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, po którego rozpoznaniu Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wskutek ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...]i wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję, w której potwierdził posiadanie przez M.H. polskiego obywatelstwa. Wnioskodawczyni wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2013 r. Wyrokiem z 27 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2144/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, co nastąpiło w dniu 20 marca 2014 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 148 § 1 pkt 8 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją [...] lutego 2014 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a., uchylił we wznowionym postępowaniu ostateczną decyzję własną z [...] lutego 2014 r. i umorzył postępowanie. S. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., uchylił decyzję organu I instancji oraz uchylił dotychczasową decyzję Wojewody [...]z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. dotknięta jest wadliwością z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wydana została w oparciu o decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2013 r., która następnie została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2013 r. Minister podkreślił, że nie jest możliwe zakończenie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. przed zakończeniem ostateczną decyzją wznowionego postępowania i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. Nie jest więc dopuszczalne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy obywatelstwa polskiego M.H. Wskutek szeregu zdarzeń wynikających z prawidłowych, ale i wadliwych działań organów administracji i WSA w Warszawie powstał stan faktyczno-prawny uniemożliwiający zastosowanie wprost pełnej dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Uzasadnione jest okolicznościami sprawy jedynie częściowe zastosowanie wskazanego przepisu i uchylenie dotychczasowej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. bez jednoczesnego wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie posiadania obywatelstwa polskiego przez ojca wnioskodawczyni. Dopiero takie rozstrzygnięcie porządkuje stan faktyczny i prawny postępowania administracyjnego w przedmiocie obywatelstwa polskiego ojca wnioskodawczyni, pozwalając Ministrowi rozpoznać odwołanie od wydanej w trybie zwyczajnym decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji podzielił ocenę Ministra wyrażoną w decyzji z [...] sierpnia 2014 r. Podkreślił, że w celu właściwego zakończenia postępowania zwyczajnego konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu [...] lutego 2014 r. w oparciu o uchyloną przez Sąd decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2013 r. Nie byłoby zasadne umorzenie przez Ministra postępowania odwoławczego, ponieważ doprowadziłoby do sytuacji, kiedy to w obrocie prawnym pojawiłyby się dwie ostateczne decyzje organu I instancji rozstrzygające w tej samej sprawie, co stanowi wadliwość decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że Wojewoda [...] nie miał podstaw do zaniechania rozpoznania wniosku skoro postępowanie przez organem I instancji nie zostało zawieszone, jednak zgodnie z punktem 2 wyroku WSA w Warszawie z 27 listopada 2013 r. wykonanie decyzji Ministra z [...] sierpnia 2013 r. zostało wstrzymane do czasu jego uprawomocnienia się, tj. 20 marca 2014 r. Oznacza to, że do tej daty organ I instancji nie powinien był orzekać. Następnie Sąd I instancji, podzielił ocenę organów, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. dotknięta jest wadliwością z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia podzielił stanowisko Ministra, że nie w każdym przypadku organ administracji orzekający w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. zobligowany będzie do równoczesnego wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Merytoryczne rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy nastąpi dopiero na skutek zakończenia postępowania zwyczajnego - po rozpoznaniu przez Ministra odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z [...] lipca 2013 r. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez S. K. zaskarżono wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i 2, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 P.p.s.a. z powodu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji zasadnych zarzutów skargi, tj. naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych przy wydaniu zaskarżonej decyzji: 1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu niezgodności treści rozstrzygnięcia ze wskazaną podstawą prawną (wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej), wydania decyzji kasatoryjnej bez rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a zarazem niewskazania okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; 2) art. 16 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. z powodu wznowienia postępowania w przedmiocie potwierdzenia posiadania przez zmarłego M.H. obywatelstwa polskiego pomimo braku uzasadnionych okoliczności faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżąca podkreśliła, że treść zaskarżonej decyzji Ministra jest niezgodna z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ organ wydał decyzję wyłącznie kasatoryjną i nie orzekł co do istoty sprawy. Nie wskazał okoliczności jakie powinien uwzględnić organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja Ministra została wydana z rażącym naruszeniem powyższych przepisów, zatem Sąd I instancji powinien stwierdzić jej nieważność. Po uchyleniu przez Ministra w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. po stronie organu I instancji powstał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia wniosku. Decyzja Ministra była bowiem ostateczna i wykonalna. Wojewoda [...] nie miał podstaw do zaniechania rozpoznania sprawy na nowo skoro postępowanie pierwszoinstancyjne nie zostało zawieszone. Wojewoda [...] prawidłowo zatem wydał decyzję z [...] lutego 2014 r. rozstrzygającą o istocie sprawy. Decyzja ta została wydana przez uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2013 r. Minister powołując się na wskazany wyrok winien wziąć pod uwagę zmiany stanu faktycznego i prawnego wynikającej z wydanej w dniu [...] lutego 2014 r. decyzji przez organ I instancji, która stała się ostateczna. Ostateczne rozstrzygnięcie przez organ I instancji wniosku strony obligowało Ministra do umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu skargi, że niedopuszczalne było wzruszenie z mocy art. 16 K.p.a. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014r. Wbrew wskazaniom Sądu I instancji i organu nie istniały podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2013 r. nie doprowadził do konkurencyjności postępowań administracyjnych, gdyż stał się prawomocny już po wydaniu decyzji z [...] lutego 2014 r. Z powołanych względów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2014 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyrażona w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji ocena, że organy prawidłowo przyjęły, iż w celu właściwego zakończenia postępowania zwyczajnego konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. wydanej w oparciu o uchyloną następnie przez Sąd decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2013 r. nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 16 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zaistniały podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. Decyzja ta została wydana po uprzednim uchyleniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] sierpnia 2013 r. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. odmawiającej potwierdzenia posiadania przez ojca skarżącej obywatelstwa polskiego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2144/13 uchylił tę decyzję. Wyrok uprawomocnił się z dniem 20 marca 2014 r. W konsekwencji do rozpoznania przez Ministra pozostaje odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. W międzyczasie Wojewoda [...] - na skutek decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2013 r., na nowo przeprowadził postępowanie i wydał decyzję z [...] lutego 2014 r., którą potwierdził posiadanie przez ojca skarżącej polskiego obywatelstwa. Od decyzji nie wniesiono odwołania i stała się ostateczna. Rację ma Sąd I instancji, wskazując, że do czasu uprawomocnienia się wyroku z 27 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2144/13 Wojewoda [...] nie powinien był orzekać, ponieważ w punkcie 2 tego wyroku wstrzymano wykonanie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2013 r. Na skutek wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] lutego 2014 r. powstała niedopuszczalna sytuacja, w której w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje organu I instancji w przedmiocie tej samej sprawy - nieostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r., od której Minister powinien rozpoznać odwołanie i właśnie decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., która jest ostateczna. Uprawnione jest stanowisko Sądu I instancji uznające za prawidłowe wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2014 r. z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2013 r., będącą decyzją kasatoryjną zawierającą wytyczne dla Wojewody[...], które powinny być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Bez decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2013 r. nie zostałyby podjęte przez organ I instancji działania zmierzające do ponownego załatwienia sprawy i nie zostałaby wydana decyzja z [...] lutego 2014 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...]sierpnia 2013 r. wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2013 r. powoduje, że wydana na jej podstawie decyzja Wojewody Śląskiego z [...] lutego 2014 r. utraciła swoje uzasadnienie i rację bytu (por. wyrok NSA z 10 października 2006 r., II GSK 156/06, Lex nr 276701). Prawidłowo zatem wywiódł Sąd I instancji uznając za zasadne stwierdzenie organów, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. również nie jest trafny. Zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów organ po przeprowadzeniu wznowionego postępowania uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że nie w każdym przypadku orzekając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. organ będzie zobligowany do równoczesnego wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W niektórych przypadkach konieczne może okazać się ograniczenie rozstrzygnięcia wyłączenie do uchylenia decyzji dotychczasowej bez orzeczenia w przedmiocie sprawy administracyjnej. Na gruncie okoliczności rozpoznawanej sprawy zaistniała właśnie taka sytuacja. Nie było zasadne uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. i orzeczenie w przedmiocie wniosku skarżącej o potwierdzenie posiadania przez jej ojca polskiego obywatelstwa. Ostateczne rozstrzygnięcie co do tego wniosku zapadnie dopiero po rozpoznaniu przez Ministra - w postępowaniu zwyczajnym, odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. Nie jest dopuszczalne orzekanie w tym przedmiocie we wznowionym postępowaniu w sytuacji, gdy jednocześnie sprawa nie została załatwiona ostatecznie w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę fakt, że sprawa wszczęta wnioskiem skarżącej zostanie załatwiona ostatecznie po rozpoznaniu przez Ministra odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nie było konieczne zawarcie w zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2014 r. wskazań co do dalszego postępowania. Decyzja ta zakończyła wznowione postępowanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. Nie można też zgodzić się z tezą zaprezentowaną w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2014 r. wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchyleniu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można uznać bowiem, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wypada podkreślić słuszność stanowiska Sądu I instancji uznającego za trafne twierdzenie Ministra, że zaskarżona decyzja porządkuje skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją tą wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję organu I instancji orzekającą w sprawie, która jest przedmiotem innej decyzji uprzednio wydanej przez ten organ. Wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] lutego 2014 r. nie uprawniało Ministra Spraw Wewnętrznych do umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...]z [...] lipca 2013 r. Jak trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku umorzenie postępowania odwoławczego doprowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym znajdowałyby się dwie ostateczne decyzje organu I instancji rozstrzygające w tej samej sprawie. Istniałaby zatem podstawa do stwierdzenia nieważności jednej z nich na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, czyli art. 16, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., jak też przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji miał podstawy do oddalenia skargi (art. 151 P.p.s.a. nie został naruszony), a więc nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie mógł być zastosowany), natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie ma uzasadnienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 7