IV SAB/Wr 183/16

|Sygn. akt IV SAB/Wr 183/16 | | [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego im. [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu Medycznego im. [...] we W. do rozpoznania wniosku skarżącego Ł. S. z dnia 16 sierpnia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego im. [...] we W. w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Rektora Uniwersytetu Medycznego im. [...] we W. na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ł. S. (dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego we W. (dalej: organ, podmiot zobowiązany, Rektor) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) Zobowiązanie Rektora Uniwersytetu Medycznego im. [...] we W. do rozpoznania wniosku z dnia 17 sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy. 2) Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. o sygn. Ł.Sz 36/16 złożył wniosek o udzielenie informacji w przedmiocie umowy cywilnoprawnej nawiązanej między Uniwersytetem Medycznym im. [...] we W. a prof. dr. hab. n.med. W. W. J.. Pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. o sygn. [...] Rektor Uniwersytetu Medycznego we W. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 25 stycznia 2013 r., w konsekwencji odmówił udzielenia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), informację będzie stanowić treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy władzy publicznej. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie kluczową kwestią jest, że umowa została nawiązana z ówczesnym Krajowym Konsultantem w dziedzinie Hematologii prof. dr hab. n. med. W. W. J., który został powołany na przedmiotowe stanowisko przez Ministerstwo Zdrowia na podstawie ustawy. W myśl art. 115 § 19 k.k. prof. dr hab. n. med. W.W.J. w okresie nawiązania umowy cywilnoprawnej był osobą pełniącą funkcję publiczną. Profesor na uczelni wykonywał pracę jako recenzent. Praca ta wiązała się z wykonywaniem jej jako pracownika naukowego. Skarżący nadmienił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. U.d.i.p. jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. U.d.i.p. odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie mogą być stosowane jak również art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Medycznego we W. wniósł o jej oddalenie ewentualnie o odrzucenie. Rektor wskazał, że decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, powołując się na swoją wcześniejszą decyzję z dnia 25 stycznia 2013 r. stanowiącą odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 29 listopada 2012 r. o udostępnieniu umów zawartych poza Uczelnią z prof. W.J.. W ocenie Rektora skarga w istocie dotyczy nie bezczynności lecz wydanej przez Rektora w dniu 29 sierpnia 2016 r. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wprawdzie powyższe pismo nie zawiera wszystkich elementów, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna w świetle przepisów art. 107 § 1 k.p.a., jednak zawiera za minimalne, decydujące o bycie decyzji administracyjnej a mianowicie: oznaczenie organu, adresata decyzji czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. W rzeczywistości w sprawie nie zachodzi zatem bezczynność, ponieważ Rektor wydał w dniu 29 sierpnia 2016 r. decyzję w przedmiocie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Dodatkowo organ wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu wniosku skarżącego pismem z dnia 26 września 2016 r. poinformował skarżącego o uwzględnieniu jego wniosku i udostępnił w załączeniu wnioskowane dokumenty. W tym stanie rzeczy w ocenie Rektora skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i powinna zostać oddalona. Zdaniem organu skarga w istocie dotyczy nie bezczynności, lecz jest skargą na decyzję z dnia 29 sierpnia 2016 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Stąd organ uważa nadto, że skarga powinna być odrzucona z uwagi na niewyczerpanie drogi zaskarżenia (art. 17 u.d.i.p.). W piśmie z dnia 19 października 2016 r. skierowanym do Sądu skarżący podniósł, że organ przesłał mu umowy, które całkowicie były zanonimizowane wraz z kwotą wynagrodzenia. Zdaniem skarżącego organ dokonał wadliwej autokontroli skargi. Skuteczną autokontrolą będzie zaś wydanie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego po uwzględnieniu kolizji wynikającej z art. 5 u.d.i.p. Skarżący nadmienił, że wprawdzie we wniosku nie wnioskował o kwotę wynagrodzenia, to jednak kwota jest integralną i nierozerwalną częścią umowy cywilnoprawnej. Ponadto skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że pismo z dnia 29 sierpnia 2016 r. należy uznać za decyzję administracyjną. W tym względzie przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. W konsekwencji skarżący wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. W literaturze prawniczej przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T.Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określanych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczki (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - dalej u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. - stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych wart. 6 ustawy. Przy wykładni tego przepisu należy kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Według art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Rektor Uniwersytetu Medycznego we W. wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym (por. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z ust. 3 u.d.i.p.). Stąd też Rektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej o udostępnienie której skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o konieczności udostępnienia informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych wraz z danymi osobowymi podmiotów otrzymujących zapłatę ze środków publicznych. Uzasadniając takie stanowisko, sądy wskazują, że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniem organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (zob. wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14 – Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2016, s. 116-117). W wyroku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 447/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że osoba fizyczna zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia zachowa prawo do prywatności. Należy uznać, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Prawo do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego człowieka. Imię i nazwisko zasadniczo należy do sfery prywatnej człowieka, jednak w pewnych sytuacjach staje się "sprawą publiczną". Ma to miejsce wówczas gdy osoba fizyczna decyduje się na zawarcie umów z podmiotem publicznym w wyniku której otrzyma wynagrodzenie ze środków publicznych. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany – przy piśmie z dnia 26 września 2016 r. znak O-026-13/16 – udostępnił skarżącemu umowy cywilnoprawne zawarte przez Uniwersytet Medyczny we Wrocławiu z prof. dr hab. W.J. We wspomnianym piśmie organ wyjaśnił, że dane o numerze PESEL, miejscu zamieszkania oraz wysokość wynagrodzenia zostały zanonimizowane z uwagi na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W tym miejscu należy przypomnieć, że na podstawie art. 5 u.d.i.p. podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji np.: ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Organ może również odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych jeżeli jednak organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, to dokonuje tego w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Mając na uwadze przedstawione przez podmiot zobowiązany w powyższym piśmie, przyjąć można, że dane osobowe zawarte w umowie takie jak: adres zamieszkania, PESEL lub numer konta bankowego nie są konieczne do realizacji celów dostępu do informacji publicznej. W świetle powiedzianego wyżej, nie sposób podzielić zapatrywanie organu, że wynagrodzenie określone w umowie cywilnoprawnej zawartej z podmiotem prywatnym, podlega ochronie. Powtórzyć przyjdzie, iż Rektor – organ szkoły wyższej – dysponuje publicznymi środkami finansowymi a celem dostępu do informacji publicznej jest poddanie społecznej kontroli sposobu i celów wydatkowania publicznych środków. W kontrolowanej sprawie podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności bowiem nie rozpoznał w pełni wniosku z dnia 17 sierpnia 2016 r. Odnosząc się do argumentu, że podmiot zobowiązany załatwił wniosek skarżącego we właściwej formie (decyzji administracyjnej) zwrócić należy uwagę, iż wbrew wywodom organu pismo z dnia 29 sierpnia 2016 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Ma charakter czysto informacyjny, odsyła bowiem skarżącego do wcześniejszej korespondencji między nim a organem a tego rodzaju odesłanie nie może mieć charakteru decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. Zachowanie adresata wniosku w sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku kierując do skarżącego pismo z dnia 29 sierpnia 2016 r. informujące o zajętym stanowisku. W związku z tym Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Nadto Sąd wskazuje na art. 141 § 4 p.p.s.a., iż powyższe rozważania, stanowią wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. H.B.6.12.2016 r.