I OSK 307/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 665/16 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 665/16 oddalił skargę I. K. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Wójt Gminy D. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), powoływanej dalej jako "U.ś.r.", odmówił skarżącej ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad teściową - M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2016 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że w ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Choć skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności teściową oraz spełnione jest kryterium dochodowe, to jednak nie należy ona do kręgu osób, na których, w myśl przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, który to warunek jest konieczny do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 U.ś.r. Łączący wnioskodawczynię z teściową stosunek powinowactwa nie daje podstaw do przyznania zasiłku nawet w sytuacji, gdy pozostałe przesłanki warunkującego jego przyznanie zostały spełnione. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i wskazała, że ze względu na sytuację rodzinną i zdrowotną osób zobowiązanych do alimentacji, to na niej spoczywa obowiązek opieki nad niepełnosprawną teściową i faktycznie opiekę tę sprawuje. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 9 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Zdaniem skarżącej w sprawie doszło również do naruszenia art. 156 K.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji doręczył jej decyzję bez podpisu osoby upoważnionej do jej wydania. Późniejsze doręczenie właściwej decyzji nie konwaliduje wadliwości decyzji wcześniejszej, a rozpoznanie odwołania od projektu decyzji było niedopuszczalne. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 22 listopada 2016 r. zarzucił organowi niewłaściwe zastosowanie art. 16a ust. 1 U.ś.r. Organ pominął bowiem zmianę ww. przepisu wprowadzoną ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), z brzmienia którego wynika obecnie, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom. Zmiana ta wprost statuuje uprawnienie do uzyskania zasiłku przez kolejną kategorię osób, a mianowicie małżonków w sytuacji, gdy małżonkowie ci sprawują nad niepełnosprawnym opiekę i ze względu na to nie podejmują pracy. W sytuacji więc, gdy małżonek, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby niepełnosprawnej, nie może sprawować opieki ze względu na swoją niepełnosprawność lub gdy taki małżonek nie żyje i obowiązek opieki spoczywa na drugim małżonku, to w takim stanie faktycznym należy przyjąć, że małżonkowi temu przysługuje uprawnienie do zasiłku. W tym stanie rzeczy przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnione jest nie tylko wykładnią językową art. 16a ust. 1 U.ś.r., ale także jego rozumieniem uwzględniającym podstawowe zasady Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", oraz względami celowości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem z 22 listopada 2016 r. skargę oddalił. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że skarżąca nie spełniła warunku dotyczącego istnienia obowiązku alimentacyjnego w stosunku do osoby, nad którą sprawuje opiekę, jak wymaga tego art. 16 ust. 1 U.ś.r. Łączący skarżącą z teściową stosunek powinowactwa nie nakłada na nią obowiązku alimentacyjnego. Faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną i spełnienie pozostałych warunków nie może uzasadniać przyznania jej zasiłku, przy braku spełnienia podstawowego warunku jakim jest obowiązek alimentacji. Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącej, z wykładni art. 16 ust. 1 U.ś.r. po jego zmianie nie wynika, że małżonek faktycznie sprawujący opiekę nad osobą niepełnosprawną, nad którą nie może sprawować opieki małżonek zobowiązany do alimentacji ze względu na swoją niepełnosprawność, jest uprawniony do uzyskania zasiłku. Z przepisu tego wynika natomiast, że każdemu z małżonków może przysługiwać tego rodzaju zasiłek jeżeli sprawuje on opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem przy spełnieniu pozostałych warunków. Przyjęcie przez ustawodawcę kryterium obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej miało na względzie wsparcie rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i nie może być rozciągnięte na każdą sytuację faktyczną związaną ze sprawowaniem opieki. Zawężenie kręgu osób wskazanych w art. 16 ust. 1 U.ś.r. uprawnionych do zasiłku nie może zatem uzasadniać naruszenia zasad i przepisów Konstytucji RP, na które wskazuje skarżąca. Zdaniem Sądu nie ma też uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. związany z uprzednim doręczeniem projektu decyzji. Odwołanie zostało bowiem wniesione od prawidłowej decyzji doręczonej w dniu [...] sierpnia 2016 r., nie zawierającej wad wskazanych przez skarżącą. Skargę kasacyjną od wyroku z 22 listopada 2016 r. wniosła I. K., zastępowana przez radcę prawnego B. M., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Skarżąca zrzekła się jednocześnie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ zaniechał wyjaśnienia sprawy i zbadania stanu faktycznego w zakresie ustalenia, kto rzeczywiście może opiekować się chorą (czy skarżąca jest jedyną osobą spośród najbliższych, która może opiekować się teściową oraz czy osoby zobowiązane względem niej do alimentacji rzeczywiście mogą się nią opiekować, zamiast skarżącej), a także nie rozpatrzył i nie wyciągnął wniosków z dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez skarżącą na okoliczność, że tylko ona spośród najbliższych M. K. ma faktyczną możliwość sprawowania nad nią stałej opieki ani nie omówił, dlaczego dowody te pominął, podczas gdy pominięcie ustalenia, że skarżąca jest jedyną osobą, która chorą może się stale opiekować, prowadziło do błędnego uznania, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: a) art. 16a ust. 1 U.ś.r. w związku z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca jako synowa M. K., nie może mieścić się w kręgu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że skarżącej uprawnienie takie przysługuje na równych zasadach z innymi najbliższymi niepełnosprawnej, jako małżonce syna chorej, który sam nie może zaopiekować się matką oraz jako członkowi jej rodziny, jeżeli inni najbliżsi, którzy są zobowiązani do alimentacji względem chorej, nie mają rzeczywistej możliwości pełnić nad nią opieki; b) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 16a ust. 1 U.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się odmową przyznania skarżącej specjalnego świadczenia opiekuńczego, mimo że sprawowała ona opiekę nad M. K. na takich samych (równych) zasadach jak członek rodziny, podczas gdy prawidłowe zastosowanie zasady, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne prowadzi do wniosku, że jeżeli skarżąca faktycznie sprawowała opieką nad osobą niepełnosprawną i zrezygnowała w związku z tym z zatrudnienia, to nie powinno różnicować się jej sytuacji w zakresie dostępu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wyłącznie ze względu na brak obciążenia ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym; c) art. 18 i art. 71 Konstytucji RP w związku z art. 16a ust. 1 U.ś.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się odmową przyznania skarżącej specjalnego świadczenia opiekuńczego, mimo że godzi to w dobro rodziny, którą skarżąca tworzy z M. K., a także powoduje, że Państwo nie realizuje swoich obowiązków względem rodziny wymagającej szczególnej pomocy; d) art. 69 Konstytucji RP w związku z art. 16a ust. 1 U.ś.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się odmową przyznania skarżącej specjalnego świadczenia opiekuńczego, mimo że powoduje to, że Państwo nie realizuje swoich obowiązków zabezpieczenia egzystencji osoby niepełnosprawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zgodnie z art. 182 § 2 cytowanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały. Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych wyżej granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a w szczególności art. 16a ust. 1 i ust. 2. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 16a ust. 2 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, zaś przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Zacytowane przepisy określają przesłanki warunkujące nabycie prawa do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jedną z nich jest przesłanka podmiotowa, wyznaczająca krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujących obowiązek alimentacyjny. Artykuł 23 tego Kodeksu ustanawia obowiązek małżonków do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto, obowiązki alimentacyjne obciążają także krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), przy czym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo). W szczególności obowiązek alimentacyjny nie ciąży na powinowatych, tj. krewnych drugiego małżonka (np. teściów). Powyższe oznacza, że literalnie odczytując art. 16a ust. 1 ustawy w związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, osobie opiekującej się niepełnosprawną teściową, specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być przyznany, gdyż obowiązek alimentacyjny na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odsyła ww. przepis ustawy, ciąży wyłącznie na małżonkach albo na osobach związanych ze sobą więzami krwi (krewnych), nie zaś na krewnych współmałżonka (powinowatych), czyli jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie osobach pozostających ze sobą w relacji: synowa - teściowa. Należy zwrócić uwagę, że analogiczne zagadnienie prawne na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące kręgu osób uprawnionych do świadczenia opiekuńczego na podstawie art. 17 ust. 1 tej ustawy, było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36, OSP 2014/12/113, LEX nr 1404019). Co prawda, uchwała ta odnosiła się do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże z uwagi na tożsamość przesłanki - określonej zarówno w art. 17 ust. 1, jak i w art. 16a ust. 1 ustawy - warunkującej prawo do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy przyjąć, że wyrażony w uchwale pogląd prawny winien być stosowany również przy wykładni przepisów określających krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy (co można - jak już wyżej wskazano - przenieść na art. 16a ust. 1 ustawy). Podkreślił zwłaszcza, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. Stwierdził bowiem, że "nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie popiera stanowiska o nadaniu prymatu wykładni systemowej i celowościowej mającej na celu ustalenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, która została zaprezentowana w powołanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 1292/11, LEX nr 1129380). Należy bowiem podkreślić, że wyrok ten zapadł przed podjęciem przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanej uchwały, zaś wyrażony w tej uchwale pogląd prawny - co do zasady, zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a. – wiąże inne składy orzekające sądu administracyjnego. Co prawda, ww. pogląd prawny został – jak to wskazano powyżej – wyrażony w oparciu o przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., to jednak Sąd nie doszedł do przekonania, że zachodzą podstawy do odstąpienia w niniejszej sprawie od stanowiska przyjętego w ww. uchwale. W ocenie Sądu trafność literalnej wykładni analizowanej regulacji (tożsamej z zawartą w art. 16a ust. 1 ustawy) została potwierdzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodać też należy, że rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności decyzji, a więc jej prawidłowości w świetle przepisów ustaw. Ustawy z kolei nie mogą być interpretowane w sposób zaprzeczający ich brzmieniu. Pomimo zrozumienia życiowo trudnej sytuacji skarżącej, o przyznaniu jej prawa do świadczenia opiekuńczego (specjalnego zasiłku opiekuńczego) nie może decydować sam fakt sprawowania faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną bez istnienia pomiędzy opiekunem a osobą niepełnosprawną obowiązku alimentacyjnego określonego przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Reasumując, warunkiem koniecznym ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy w oparciu o art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy jest zarówno przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak również spełnienie określonego kryterium dochodowego. W rozpoznawanej spawie przesłanki te nie zostały spełnione dlatego organy obu instancji prawidłowo postąpiły orzekając o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a Sąd Wojewódzki te ustalenia i ich ocenę zaakceptował. W świetle zaprezentowanej powyżej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wyjaśnienia, kto rzeczywiście może sprawować opiekę mad M. K. i czy osoby zobowiązane do alimentacji mogą opiekować się nią, nie jest zasadny. Okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej nie mogą mieć bowiem znaczenia dla sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 cytowanej ustawy). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.