IV SA/Wa 1328/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, jak również art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) – po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. i H.B. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wielopoziomowego parkingu podziemnego zautomatyzowanego w technologii "autopark" na 295 stanowisk z funkcją usługową przy ul. [...], róg ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Prezydent m. W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wielopoziomowego parkingu podziemnego zautomatyzowanego w technologii "autopark" na 295 stanowisk z funkcją usługową przy ul. [...], róg ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia "C." z siedzibą w W. oraz H.B. Spółdzielnia Mieszkaniowa zakwestionowała zasadność rozstrzygnięcia, podnosząc zarzuty związane z uciążliwością realizacji planowanej inwestycji oraz zagrożeniem dla budynku spółdzielni, który znajduje się w sąsiedztwie inwestycji. Analogiczne zarzuty podniosła H.B., będąca właścicielką lokalu mieszkalnego w budynku sąsiadującym z terenem inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, iż podmioty, które zaskarżyły przedmiotową decyzję nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2187/13 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż nie można podzielić stanowiska organu, bowiem w świetle przepisów i orzecznictwa krąg stron postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydanie warunków zabudowy może być bardzo szeroki, jednakże zawsze będą to podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej się w zasiągu oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu, Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W. i H.B. są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W tych okolicznościach, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2013 r. została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a drugi - przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że z treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O określeniu zamierzenia jako inwestycji celu publicznego decyduje łączne spełnienie ww. przesłanek. W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, iż planowana zabudowa mieści się w katalogu inwestycji ujętych w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem dotyczy budowy obiektów i urządzeń transportu publicznego. Planowana inwestycja ma również znaczenie lokalne i ponadlokalne, gdyż służy budowie obiektu związanego z gospodarką drogową, będącego elementem układu komunikacyjnego [...] w celu zapewnienia miejsc parkingowych użytkownikom ściany Wschodniej. Organ wskazał, że w odniesieniu do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca przewidział szczególny tryb postępowania. Zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Podlegają one dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiążą projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ drugiej instancji podał, że zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z przepisu tego wynika, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Jeśli więc wniosek dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zauważył, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zważywszy, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek podmiotu, organ podał, iż nie ma możliwości ingerencji w treść wniosku, trudno też zakwestionować zasadność realizacji samej inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać niezgodność lokalizacji z przepisami prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że realizacja inwestycji jest możliwa zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Podstawą do rozpoczęcia realizacji inwestycji nie jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę inwestor ma obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających jego tytuł prawny do terenu, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na obecnym etapie nie jest możliwe ustalenie, czy realizacja inwestycji spowoduje zagrożenie dla stabilności budynków sąsiednich. Nadto, realizacja każdej inwestycji budowlanej w aglomeracji miejskiej powoduje powstanie uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, jednakże mają one charakter przejściowy, jak również nie mogą przesądzać o wydaniu decyzji odmownej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W., zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej Spółdzielni, skutki projektowanej inwestycji nie mogą naruszać praw pozostałych mieszkańców ani właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Miasto W. jako inwestor powinno na tym etapie postępowania administracyjnego posiadać szczegółową dokumentację geologiczną, aby przy budowie obiektu nie doszło do osunięć ziemi. Skarżąca podniosła, że zagłębienie inwestycji będzie sięgało ponad 25 m w głąb ziemi, a nie są dokonywane odwierty geologiczne. Inwestor nie jest w posiadaniu ekspertyzy geologicznej terenu. Tymczasem, wykopy będą odbywały się poniżej posadowienia 25 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego, stanowiącego własność skarżącej Spółdzielni, usytuowanego przy ul. [...] w W., którego fundamenty sięgają więcej niż 7 m w głąb ziemi. Zdaniem skarżącej, może dojść do katastrofy budowlanej, gdyż inwestor nie dokonał przeglądu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. na poziomie piwnic, nie poddano także ocenie technicznej stanu zagrożenia dla budynku. Ponadto skarżąca Spółdzielnia podniosła, iż zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ograniczony został krąg podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze stron w sprawie warunków zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego. W budynku przy ul. [...]w W. są lokale wyodrębnione, mające udział ułamkowy w nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek i właściciele tych lokali powinni być strona niniejszego postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powoływanej również jako upzp, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Doprecyzowanie tej regulacji stanowi art. 50 ust. 1 zd. 1 upzp, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że zamierzona inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Przepis art. 52 upzp stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Powyższe oznacza, że Prezydent m. W., rozpatrując wniosek inwestora – Miasta W. reprezentowanego przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] m. W. - o ustalenie lokalizacji inwestycji polegającej na budowie na budowie wielopoziomowego parkingu podziemnego zautomatyzowanego w technologii "autopark" na 295 stanowisk z funkcją usługową przy ul. [...], róg ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. – nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której przeprowadzone przez niego postępowanie doprowadziłoby do konstatacji, że lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musiałby bowiem wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Takiej niezgodności, zarówno Prezydent m.W., jako organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako organ drugiej instancji, nie wykazały, co obligowało do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji. Również Sąd nie dostrzega takiej niezgodności, która obligowałaby do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy wniosek inwestora z dnia 11 marca 2008 r. spełnia wymagania ustawowe. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na dołączonej do niego kopii mapy zasadniczej czerwoną linią określono teren objęty wnioskiem. W treści wniosku określono charakterystykę inwestycji obejmującą dane wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 2 upzp. Wskazano w szczególności charakterystyczne parametry techniczne inwestycji. Zamieszczono również informacje dotyczące zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania i oczyszczania ścieków. We wniosku prawidłowo wskazano też na brak potrzeby podania danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 3 upzp organ pierwszej instancji w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Poczynione w tym zakresie ustalenia organu znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym wskazano, że ze względu na charakter inwestycji dotyczącej budowy parkingu podziemnego na terenie komunikacji nienaruszone zostają inne przepisy odrębne, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 upzp. Organ podał, że teren działki nr [...] jest własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. ulica [...] (dawna [...]) na odcinku [...] – [...] została pozbawiona kategoria drogi powiatowej i zaliczona do kategorii dróg gminnych. Ta część drogi jest administrowana przez Zarząd [...] na podstawie zarządzenia [...] Prezydenta m.W. z dnia [...] kwietnia 2003 r.). W ocenie organu stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, będzie dostosowany do potrzeb realizacji i eksploatacji przedmiotowego parkingu. Mając na względzie podnoszoną przez skarżącego argumentację należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej. To te organy, na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, będą właściwe do weryfikacji szczegółowych ustaleń dotyczących realizacji planowanej inwestycji. Ponadto należy zauważyć, iż w ustalając warunki zabudowy organ wskazał, że planowana budowa parkingu powinna być poprzedzona przeprowadzeniem badań geologiczno-inżynieryjnych, ze względu na bliskie sąsiedztwo wykopu z otaczającą wysoką zabudową. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie organ wskazał, że w celu prawidłowego zaprojektowania i wykonania drogowej budowli ziemnej powinny być przeprowadzone badania geologiczne i geotechniczne gruntów, zgodnie z wymaganiami określonymi w Polskich Normach i przepisach szczególnych. Biorąc pod uwagę, że skarżący zarzuca także naruszenie prawa do udziału w postępowaniu, które w jego ocenie przysługiwać ma jeszcze innym, bliżej nieokreślonym przez niego osobom - współwłaścicielom nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], na której znajduje się budynek wielorodzinny z lokalami wyodrębnionymi, trzeba wyjaśnić, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa innego podmiotu, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też pominięcie przez organ administracji w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji części współwłaścicieli nieruchomości (działki o numerze ewidencyjnym [...] ), nie mogło być wzięte pod uwagę przez Sąd, rozpoznający sprawę ze skargi Spółdzielni, która nie została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nadto należy zauważyć, iż planowana inwestycja dotyczy działki nr [...], nie obejmuje zaś sąsiadującej działki nr [...], której współużytkownikami wieczystymi ( a nie współwłaścicielami jak podaje Skarżąca) są właściciele mieszkań w budynku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]." Zgodnie zaś art. 53 ust. 1 upzp o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje ceku publicznego, zawiadamia się na piśmie. Jak wynika z analizy akt administracyjnych w sprawie niniejszej dokonano wymaganych zawiadomień w drodze obwieszczeń jak również wskazanym w w/w przepisie stronom postępowania. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.