II OZ 202/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Fundacji [...] w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2232/16 ze skargi Fundacji [...] w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. 2 Postanowieniem z dnia 9 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w[...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]w sprawie ze skargi Fundacji [...] w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania, nie jest zatem możliwe zastosowanie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z. 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: P.p.s.a. Decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Fundacji [...] w [...] wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego zmiany i wstrzymania wykonania decyzji organów obu instancji. W zażaleniu skarżąca podniosła, że argumentacja Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia tego, że strona ma znikome realne możliwości wzruszenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadawany jest jej rygor natychmiastowej wykonalności. Powołując się na treść zaskarżonej decyzji wywiodła, że w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej organizacje społeczne, w tym skarżąca, nie będą mogły brać udziału. Jedynym skutecznym środkiem jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Podkreśliła, że na wniosek Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Należy wskazać, że przesłanki mające uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu można rozważać dopiero po stwierdzeniu, że akt ten nadaje się do wykonania, a więc dopuszczalne jest jego wstrzymanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie podlegają wykonaniu, zatem nie można mówić o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub zaistnieniu trudnych do odwrócenia skutków. Należy bowiem wskazać, że decyzja środowiskowa nie stanowi samodzielnej podstawy do rozpoczęcia realizacji inwestycji przez inwestora, lecz otwiera drogę do podjęcia dalszych czynności prawnych. Decyzja ta ustala jedynie warunki jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Wydanie zatem takiej decyzji nie spowoduje rozpoczęcia przez inwestora jakichkolwiek prac budowlanych. Sama obawa, że w przyszłości zostaną wydane akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA: z dnia 14 maja 2009 r., II OSK 715/09, z dnia 22 maja 2012 r., II OZ 419/12, [w:] CBOSA). Argumentacja zawarta w zażaleniu sprowadza się do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, jak również odnosi się do przyszłego postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Stanowi w istocie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Nie przedstawia żadnych zasadnych przesłanek przemawiających przeciwko stanowisku, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie jest aktem, który podlega wykonaniu. Należy także podkreślić, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 3