II OSK 812/17

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 798/16 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji dnia (...) maja 2015 r., nr (...), 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. N. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2016 r. sygn. I SA/a 798/16 oddalił skargę M. B. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z (...) listopada 1998 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej w W., oznaczonej jak działka ewidencyjna nr (...). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z (...) marca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z (...) maja 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z (...) listopada 1998 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jak działka ewidencyjna nr (...). Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Wojewoda W. decyzją z (...) listopada 1998 r., z powołaniem się na art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan Baptystów w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. nr 97, poz. 480 ze zm.), stwierdził, że między innymi działka ewidencyjna nr (...) o pow. 2964 m2 przeszła na własność Kościoła Chrześcijan Baptystów w RP. Skarżąca wnioskiem z (...) sierpnia 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej części działki nr (...), która oznaczona była wcześniej jako działka nr (...). Zdaniem skarżącej działka oznaczona nr (...) lub (...) została nabyta przez jej dziadków (spadkodawców) aktem notarialnym z dnia (...) sierpnia 1939 r. W jej ocenie przedmiotowa nieruchomość nie mogła być uwłaszczona na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy, gdyż stanowiła własność osób fizycznych. Odmawiając wszczęcia postępowania organ nadzoru podniósł, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w sprawie rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją Wojewody Warszawskiego. Z odpisu księgi wieczystej KW nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa. wynika, że sporna nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Kościoła. Organ powołał się na domniemanie z art.3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 790, ze zm., dalej ukwh). Złożone przez skarżąca do akt sprawy dokumenty nie stanowią dowodu własności skarżącej do przedmiotowej nieruchomości. W skardze na powyższe postanowienie, skarżąca zarzuciła wydanie go z naruszeniem prawa, w szczególności poprzez zaniechania przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego na okoliczność, czy przedmiotowa działka oznaczona nr (...) jest tożsama z działką oznaczoną nr (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem z 9 listopada 2016 r. Sąd I instancji powyższą skargę oddalił. Jak wskazał Sąd I instancji, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, skarżąca winna wykazać, że ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postepowania nieważnościowego, którym w sprawie dotyczącej nieważności jest tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Materiał dowodowy sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organu nadzoru zawartego w zaskarżonym postanowieniu, iż skarżąca nie wykazała tytułu własności do części działki nr (...). Skarżąca winna przedstawić nie budzący wątpliwości tytuł własności, gdyż postępowanie to nie służy ustaleniu prawa własności do nieruchomości, do czego zresztą organ administracji publicznej nie jest właściwy. Również obalenie domniemania z powołanego art. 3 ust. 1 ukwh jest możliwe tylko we właściwym postepowaniu przed sądem powszechnym. Jeżeli chodzi o dokumenty, które złożyła skarżąca w toku postępowania administracyjnego to zdaniem Sądu I instancji żaden wprost nie dotyczy działki nr (...), objętej kwestionowaną przez Skarżącą decyzją uwłaszczeniową i wpisem w księdze wieczystej nr (...). I tak akt notarialny z (...) sierpnia 1939 r. obejmuje m.in. działkę nr (...). Wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z dnia 10 stycznia 1991 r., sygn. akt II C 937/90, dotyczy uzgodnienia treści księgi wieczystej KW nr (...), a wykaz synchronizacyjny nie jest tytułem własności. Powyższe prowadzi do wniosku, że tylko obalenie przez Skarżącą domniemania prawdziwości wpisu jako właściciela Skarbu Państwa do działki nr (...) w księdze wieczystej, KW nr (...) w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym pozwoliłoby na uznanie, że w przedmiotowym postepowaniu jest ona legitymowana do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej Ppsa) w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, dalej Pusa) w zw. z art. 61a § 1 Kpa oraz art. 28 Kpa poprzez bezpodstawne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji oczywistego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 Kpa i art. 28 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd I Instancji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego (zaś w przypadku braku takiego wywodu, organ powinien wezwać do jego wykazania), a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni ani dokonywania ustaleń faktycznych, których dokonywanie jest dopuszczalne tylko we właściwym postępowaniu nadzorczym, a nie na etapie "przedsądu"; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 Pusa w zw. z art. 61a § 1 Kpa i art. 157 § 2 Kpa oraz art. 61a Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt Kpa w zw. z art. 7 Kpa, poprzez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji, mimo, że dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemąjący w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 Kpa, właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek - art. 61a § 1 Kpa, oraz jeżeli istniało, co zostało wykazane we wniosku, podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, organ powinien wszcząć z urzędu, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art 28 Kpa oraz 61a §1 Kpa poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. - błędnego uznania, że wnioskodawczym nie przysługuje konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny, ponieważ nie wywodzi swojego tytułu własności z aktualnego wpisu do księgi wieczystej jako właściciel; 2) art. 3 ust. 1 ukwh poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że wydając kwestionowaną decyzji uwłaszczeniową z 13 listopada 1998 r. organ był związany domniemaniem z art 3 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, podczas gdy domniemanie to jest wzruszalne a jego obalenie może nastąpić nie tylko w sprawie o uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale także w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawdziwości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kościół Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Na uwzględnienie zasługują pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany z naruszeniem art. 61a § 1 Kpa i art. 28 Kpa. Należy zaznaczyć, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2017 r. sygn. II OSK 330/17). W przedmiotowej sprawie, w świetle przedstawionych przez skarżącą dokumentów wskazujących na tytuł prawny do działki nr (...) i przekształceń geodezyjnych oraz wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z 10 stycznia 1991 r., sygn. akt II C 937/90 brak interesu prawnego skarżącej wcale nie był oczywisty i konieczne było przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ, na co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogły skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Nie można automatycznie wykluczyć, że poprzedni właściciel nieruchomości (względnie jego spadkobierca) ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przejściu własności na rzecz innego podmiotu. W tym kontekście decydujące znaczenie ma nie tylko aktualny stan prawny, ale również stan historyczny na określoną datę. W sytuacji występowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez osoby, które wskazują, że w dacie wydania decyzji przysługiwało im prawo własności, odwoływanie się przez Sąd I instancji do aktualnej treści księgi wieczystej jest w zasadzie bezprzedmiotowe. Dlatego wszystkie rozważania dotyczące art. 3 ukwh nie mają istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. W wielu przypadkach postępowań rewindykacyjnych z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, wskazanie wadliwości decyzji przenoszącej własność otwiera przed stroną możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych i nie prowadzi do restytucji prawa własności. Szczególność sytuacji prawnej skarżącej polega na tym, że kwestionuje ona legalność decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości przez Kościół, jednak dodatkowo w tle istnieje spór o legalność samego nabycia ww. nieruchomości przez Skarb Państwa, który oddał nieruchomość Kościołowi w użytkowanie wieczyste w 1989 r. Jak wskazał pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 20 lutego 2019 r., skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Pierwszego Zastępcy Ministra Finansów z (...) października 1975 r. stanowiącej podstawę ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej jako właściciela. Reasumując zarówno zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 Kpa oraz art. 28 Kpa. Organ nadzoru w oparciu o przedstawione dowody powinien wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, jednak dalsze prowadzenie postępowania w sprawie i ocena czy stronie przysługuje interes prawny będzie możliwe dopiero po zakończeniu postępowania dotyczącego oceny legalności nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Dla dalszego postępowania w niniejszej sprawie konieczne jest zatem przesądzenie legalności decyzji o nabyciu własności nieruchomości przez Skarb Państwa, co powinno być uznane za zagadnienie wstępne w niniejszym postępowaniu. W świetle powyższego bezprzedmiotowy stał się drugi z zarzutów naruszenia prawa procesowego. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 61a § 1 i art. 28 Kpa. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 Ppsa.