I OSK 769/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego L.M. po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 348/16 w sprawie ze skargi K.G. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K.G. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 348/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.G. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia wniosku nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. K.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA", w zakresie rozpatrzenia złożonego w drodze e-mail wniosku nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. obejmującego żądanie udostępnienia ekspertyz dotyczących wad tunelu [...] w [...] zrealizowanego w ramach zamówienia publicznego pn. "Budowa Drogi Ekspresowej [...] - odcinek [...] - [...] wraz z budową łącznika z [...] i ul. [...] w [...]- Etap II". W ocenie GDDKiA wyrażonej pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. żądana informacja ma charakter wewnętrzny i nie ma charakteru publicznego. Pomimo ponownego wezwania do udostępnienia informacji publicznej, bezczynność organu nie ustała. W skardze pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2015, poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p."; art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.; art. 6 ust. 2 ustawy oraz art. 14 ustawy. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uznał, że jest ona zasadna. W ocenie Sądu I instancji, wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., GDDKiA, jako centralny organ administracji rządowej, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Sąd ten wskazał również na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 u.d.i.p. Następnie WSA wskazał, że żądane ekspertyzy dotyczące wad tunelu [...] w [...] zrealizowanego w ramach zamówienia publicznego pn. "Budowa Drogi Ekspresowej [...] - odcinek [...]-[...]wraz z budową łącznika z [...] i ul. [...] w [...]- Etap II" stanowią informację publiczną. Zaznaczył, że żądana informacja dotyczy danych ściśle związanych z realizacją inwestycji celu publicznego. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych. Zauważył także, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (v. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11). Wobec powyższego WSA nie podzielił twierdzenia organu, że ekspertyzy dotyczące wad przedmiotowego tunelu mają charakter wewnętrzny. Zaznaczył też, że organ nie dookreślił, jak należy rozumieć ten wewnętrzny charakter ekspertyz. Ponadto WSA zaakcentował, że realizacja inwestycji celu publicznego zawsze wiąże się z działaniem na rzecz społeczeństwa, tym samym dokumentacja dotycząca pełnej i należytej realizacji takiej inwestycji nie może mieć charakteru wewnętrznego. W związku z tym, że żądana informacja publiczna nie została udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie została udostępniona do dnia orzekania przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, że organ nie udzielił także informacji na piśmie, iż nie posiada żądanych danych, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, WSA uznał skargę za zasadną, lecz zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł GDDKiA, zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze tej zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ekspertyzy dotyczących wad tunelu [...] w [...] stanowią informację publiczną. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytoczył argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Natomiast w odpowiedzi na skargę kasacyjną K.G. wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej podstaw, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została zasadniczo na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" poprzez uznanie, że ekspertyzy dotyczące wad tunelu [...] w [...] stanowią informację publiczną. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie. Podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k. (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). Rację ma zatem Sąd I instancji, że co do zasady dokumenty będące w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, sporządzone w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych, a dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, z zastrzeżeniami przedstawionymi poniżej w szczególności, że muszą zawierać informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i odnosić się do faktów, a nie zamierzeń, aby móc uznać zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że zawierają informacje o sprawach publicznych. Nadto zaznaczenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarówno centralnym organem administracji rządowej w zakresie zarządzania drogami krajowymi oraz inwestorem w zakresie budowy autostrad (zob. art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o drogach publicznych). Oznacza to, że w zakresie w którym wykonuje zadania związane z przygotowaniem i koordynowaniem budowy oraz eksploatacją autostrad występuje w podwójnej roli, organu administracji i inwestora. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11 uznano, że opinia techniczna sporządzona na zlecenie organu administracji publicznej nie jest tożsamą z opinią prawną, a tym samym podlega udostępnieniu w drodze informacji publicznej. Opinia techniczna odnosi się bowiem do stanu już istniejącego, a nie do sfery zamierzeń. W tej sytuacji oceniając stan bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie można brać pod uwagę celu w jakim znajdujące się w posiadaniu organu raporty techniczne zostały sporządzone. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosił, że żądane ekspertyzy uznać należy za informację wewnętrzną. Wskazał, że nie wszystkie dokumenty stanowią informacje publiczną. Tzw. "dokumenty wewnętrzne" służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Zdaniem NSA, żądane ekspertyzy zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, na jego zlecenie, za publiczne pieniądze, zawierają informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego oraz odnoszą się do faktów, gdyż stwierdzają (dokumentują) istniejący stan faktyczny określonej inwestycji, a więc zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawierają informację o sprawach publicznych. Z tych przyczyn zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił 204 pkt 2 p.p.s.a.