IV SA/Po 428/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr/ Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Ł. R. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WWINB") po rozpatrzeniu zażalenia Wójta G. P. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ( dalej "PINB") z dnia [...] lutego 2016r., Nr [...], którym PINB zawiesił postępowanie w sprawie podłączenia kotła c.o. do przewodów kominowych w lokalu nr [...], działka nr [...] w miejscowości M. ul. [...]. [...] do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po przeprowadzeniu kontroli w sprawie podłączenia kotła c.o. do komina w lokalu mieszkalnym PINB, postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015r., nałożył na Ł. R. obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni od otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej użytkowania kotłowni wraz z podłączeniem kotła w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r., Nr [...] PINB zmienił termin określony w ww. postanowieniu. Dalej organ wskazał, iż pismami z dnia [...] sierpnia 2015r. oraz z dnia [...] września 2015r. Ł. R. poinformował PINB o wezwaniu G. P. do usunięcia wad lokalu. Następnie, pismem z dnia [...] października 2015r. Ł. R. zwrócił się do PINB z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania w związku z zamiarem wystąpienia na drogę sądową w celu dochodzenia roszczeń związanych z wadami lokalu nabytego od G. P.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015r. PINB zawiesił postępowanie w sprawie podłączenia kotła c.o. do przewodów kominowych. WWINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Następnie, w piśmie z dnia [...] grudnia 2015r. Ł. R. poinformował PINB o wniesieniu pozwu do Sądu Rejonowego w W. przeciwko G. P. o zasądzenie odszkodowania w związku z wadą lokalu, który jest przedmiotem postępowania PINB. Z kolei w piśmie z dnia [...] stycznia 2016r. Ł. R. poinformował PINB, że złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu uzyskania ekspertyzy technicznej użytkowania kotłowni i podłączenia kotła c.o. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. PINB zawiesił postępowanie w sprawie podłączenia kotła c.o. do przewodów kominowych w lokalu nr [...], działka nr [...] w miejscowości M. ul. [...]. [...] do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż organ I instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm. - dalej "Kpa"). Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie ww. przepisu prawa zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej, co do jej istoty - staje problem prawny (zagadnienie wstępne), od którego to rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Organ zauważył, że zarówno postępowanie prowadzone przez organ I instancji, jak i wniosek Ł. R. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dotyczą podłączenia kotła c.o. do przewodów kominowych w lokalu nr [...]. Niemniej jednak sposób rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w W. złożonego przez Ł. R. pozwu o zapłatę (z którym został złożony wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego), nie stanowi kwestii istotnej z punktu widzenia organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie podłączenia kotła c.o. Pomiędzy tymi sprawami nie zachodzi żadna bezpośrednia zależność - organ niezależnie od wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia (zasądzenia bądź braku zasądzenia żądanej kwoty) zobowiązany jest do ustalenia czy podłączenie jest prawidłowo wykonane oraz czy konieczne jest wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. Organ podkreślił, że sporządzona w postępowaniu sądowym opinia biegłego może stanowić dowód w postępowaniu PINB, jednakże opinia taka nie stanowi zagadnienia wstępnego dla organu nadzoru budowlanego. W postanowieniu z dnia [...] maja 2015r. PINB nałożył już na Ł. R. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej użytkowanej kotłowni wraz z podłączeniem kotła c.o. Chęć przerzucenia przez zobowiązanego ciężarów związanych z wykonaniem takiej ekspertyzy na biegłego powołanego w postępowaniu przed sądem cywilnym nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania i nie może być ona czynnikiem przedłużającym postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Ł. R. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż toczące się równolegle postępowanie cywilne w przedmiocie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za powstanie i zobowiązanego do poniesienia kosztów usunięcia wadliwego podłączenia kotła c.o. do przewodów kominowych nie stanowi zagadnienia wstępnego umożliwiającego zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego, 2. naruszenie art. 6, 7, 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z ochroną słusznych interesów obywateli, który doprowadza do zbędnego generowania kosztów i obciążania nimi strony skarżącej. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż przyłączanie pieca zostało wykonane w czasie, kiedy lokal stanowił własność G. P. i skarżący nie miał świadomości istniejących nieprawidłowości. Z uwagi na treść informacji podanych przy zawieraniu umowy sprzedaży, a w szczególności zawartych w akcie notarialnym, należy uznać, iż gmina zataiła przed skarżącym fakt wadliwego zainstalowania pieca centralnego ogrzewania, w związku z czym nie wykonała ona należycie przyjętych na siebie zobowiązań w akcie notarialnym i sprzedała rzecz wadliwą. Skarżący podniósł, iż wniósł do Sądu Rejonowego w W. pozew o zapłatę [...] złotych tytułem odszkodowania służącego do usunięcia nieprawidłowości w podłączeniu pieca. Sprawa toczy się obecnie pod sygn. akt: [...] Z uwagi na fakt, iż do precyzyjnego ustalenia zakresu prac naprawczych niezbędna jest specjalistyczna wiedza, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu kominiarstwa i budownictwa w celu ustalenia istniejących wad oraz kosztów ich usunięcia. Zdaniem skarżącego powyższa okoliczność ma zatem istotne znaczenie dla określenia odpowiedzialności skarżącego w postępowaniu administracyjnym, albowiem jej wykluczenie w postępowaniu cywilnym, w sposób bezpośredni wpłynie za zakres obowiązku w postępowaniu administracyjnym. Skarżący odwołując się do orzecznictwa sądów powszechnych wskazał, iż organ nie może obciążać skarżącego obowiązkiem naprawienia wad, w sytuacji gdy nie ponosi za nie odpowiedzialności. Zdaniem skarżącego organ z chwilą uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu cywilnym słusznie zawiesił postępowanie administracyjne, podejmując uprzednio wszelkie czynności sprawdzające. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę G. P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wskazała, iż postępowanie prowadzone przez organ nie ma związku ze złożonym przez skarżącego pozwem. Uczestnik wskazał, iż postępowanie administracyjne dotyczy prawidłowości podłączenia kotła do przewodów kominowych i możliwości ich dalszego bezpiecznego użytkowania, a postępowanie sądowe dotyczy roszczeń związanych z wadą lokalu nabytego przez skarżącego. Ponadto uczestnik wskazał, iż skarżący nabywając lokal miał świadomość o nieprawidłowościach związanych z podłączeniem kotla do przewodów kominowych o czym świadczy kierowana do niego korespondencja. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko powtarzając argumentację zawartą w skardze. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie WWINB uchylające w całości postanowienie PINB, którym organ ten na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił postępowanie w sprawie podłączenia kotła c.o. do przewodów kominowych do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji państwowej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1980/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej "CBOSA"). Ostatni z wymienionych elementów, który formułuje wymóg istnienia zależności, nie ma na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego określonego charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 Kpa wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 7444/97, CBOSA). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz.90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (vide. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Powszechnie w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym (prejudykatem), będzie kwestia prawna, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. W orzecznictwie jak i doktrynie podnosi się, iż z zakresu zagadnienia wstępnego należy wyłączyć sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii, wynikłej w toku postępowania właściwy jest ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego należy klasyfikować tylko takie, których rozstrzygniecie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (por. Komentarz kodeks postępowania administracyjnego, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski 10 wydanie, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 359). P. powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, jak słusznie uznał to organ II instancji, iż toczące się przed Sądem Rejonowym w W. postępowanie jak i złożony przed tym sądem wniosek dowodowy z opinii biegłego, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy dotyczącej prawidłowości podłączenia kotła c.o. do przewodów kominowych. W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii wniosku skarżącego, zawartego w pozwie o zapłatę, o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Jak wynika z pozwu celem przeprowadzenia opinii biegłego z zakresu kominiarstwa i budownictwa jest ustalenie istniejących wad centralnego ogrzewania oraz jego podłączenia do przewodów kominowych. W ocenie składu orzekającego powyższy wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego kwestia dotyczy ustaleń faktycznych sprawy tj. prawidłowości podłączenia przewodów kominowych, a nie kwestii prawnej. To organ I instancji prowadząc postępowanie winien ustalić kwestie prawidłowości podłączenia kotła c.o. do przewodu kominowego. Podkreślić ponadto należy, iż w postanowieniu z dnia [...] maja 2015r. PINB nałożył już na skarżącego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej użytkowanej kotłowni wraz z podłączeniem kotła c.o. Jak słusznie zauważył organ II instancji chęć przerzucenia przez skarżącego ciężarów związanych z wykonaniem takiej ekspertyzy na biegłego powołanego w postępowaniu przed sądem cywilnym nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania i nie może być ona czynnikiem przedłużającym postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy Prawa budowlanego Ponadto zgodzić należy się z organem II instancji, iż niezależnie od wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia (zasądzenia bądź braku zasądzenia żądanej kwoty) organ I instancji zobowiązany jest do ustalenia czy podłączenie jest prawidłowo wykonane oraz, czy konieczne jest wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. Wobec powyższego nie można uznać, że rozpatrzenie sprawy prawidłowości podłączenia kotła c.o. do przewodów kominowych i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z tych też względów zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 6, 7, 8 Kpa nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.