II OSK 1980/12

Dnia 23 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej K.R. i A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 238/12 w sprawie ze skargi K.R. i A.R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 238/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Krakowie oddalił skargę K.R. i A.R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") w Krakowie z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej: "PINB w Krakowie"), po rozpatrzeniu podania K.R. i A.R. z 2 marca 2011 r., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. B. w Krakowie wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), ponieważ organ ten prowadzi równocześnie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie ww. lokalu mieszkalnego, wykonanych bez zgody właściwego organu. W tamtej sprawie decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r., nr [...] nałożono na inwestorów − K.R. i A.R. − określone obowiązki w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie lokalu, do stanu zgodnego z prawem, m. in. poprzez wyłączenie z użytkowania pieca pokojowego ogrzewczego z paleniskiem zamkniętym wraz z odłączeniem od przewodu kominowego. Wskutek jednak uwzględnienia odwołania decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w Krakowie uchylił ww. decyzję z [...] marca 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji polecając m. in. rozważenie połączenia obu spraw i ich wspólnego rozstrzygnięcia. Ostatnio wymieniona decyzja stała się następnie przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Krakowie i okoliczność ta w ocenie organu wyczerpała dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, z tej też przyczyny uwzględniono żądanie stron zawieszenia postępowania zawarte w podaniu z 2 marca 2011 r. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli M.P. i W.P. Po jego rozpatrzeniu postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] MWINB w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie w całości uznając, że w sprawie nie zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania w postaci zagadnienia wstępnego. W ocenie organu wyższego stopnia pomiędzy sprawą zawisłą przed WSA w Krakowie, a załatwieniem sprawy w postępowaniu toczącym się obecnie przed PINB w Krakowie, brak jest związku przyczynowego. Organ I instancji nie wykazał, że od rozstrzygnięcia sprawy sądowej w bezpośredni sposób zależy wynik zawieszonego postępowania administracyjnego. Decyzja MWINB w Krakowie z [...] stycznia 2011 r. nr [...] jest bowiem ostateczna i jej wykonanie nie zostało wstrzymane, nie zaistniały zatem przeszkody do załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodzili się K.R. i A.R. zaskarżając je wniesioną do WSA w Krakowie wspólną skargą. Postanowieniu temu zarzucono wydanie z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez błędne uznanie braku podstaw do zawieszenia postępowania, a art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy właściwe było jego utrzymanie w mocy. W ocenie skarżących postępowanie sądowoadministracyjne związane z kontrolą decyzji MWINB w Krakowie z [...] stycznia 2011 r. nr [...], będzie miało wpływ na wynik sprawy prowadzonej przez PINB w Krakowie, ponieważ wbrew wytycznym MWINB w Krakowie zawartym w decyzji z [...] stycznia 2011 r. odnoszącym się do dalszego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego związanego z poleceniem rozważenia połączenia postępowań prowadzonych w tej samej sprawie, a wszczętych z urzędu i na wniosek strony, zostały sformułowane niezgodnie z przepisami prawa. Nie można bowiem, w ocenie skarżących połączyć postępowań, z których jedno wszczęto z urzędu, a drugie na wniosek strony, pomimo że dotyczą tej samej sprawy. Postępowanie prowadzone pod nr [...] powinno natomiast zostać umorzone. Skarżący podali również, że od wyroku WSA w Krakowie z 29 lipca 2011 r., II SA/Kr 590/11, którym oddalono ich skargę na decyzję MWINB w Krakowie z [...] stycznia 2011 r., wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Dlatego też, uwzględniając ich stanowisko PINB w Krakowie trafnie zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego kontroli decyzji MWINB w Krakowie z [...] stycznia 2011 r., ponieważ w zależności od rozstrzygnięć sądowych postępowanie prowadzone przez PINB w Krakowie może okazać się bezprzedmiotowe. Tymczasem organ wyższego stopnia uchylając zaskarżone postanowienie nie rozważył w wystarczający sposób treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., pomimo że w rozpatrywanej sprawie miały zachodzić przesłanki w nim określone. Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r. WSA w Krakowie uznał, że zaskarżone postanowienie MWINB w Krakowie nie naruszało prawa, a organ zażaleniowy prawidłowo przyjął, że nie stanowi zagadnienia wstępnego, względem prowadzonego postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., toczące się przed sądem administracyjnym postępowanie zainicjowane skargą K.R. i A.R. na decyzję MWINB w Krakowie z [...] stycznia 2011 r. Pomimo, że decyzja ta dotyczy tego samego lokalu, to jednak zalecenie w niej zawarte, aby organ l instancji rozważył możliwość połączenia obu postępowań, nie spełnia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pomiędzy bowiem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy i zależność ta musi mieć charakter bezpośredni. Tymczasem wynik kontroli decyzji z [...] stycznia 2011 r. stanowi jedynie związek pośredni, ponieważ mogą wiązać się z nim określone skutki, ale nie muszą. Nie stanowi jednak wiążącej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu głównym, od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, a nie tylko wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku z 11 kwietnia 2012 r. wnieśli K.R. i A.R. zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, a to: 1) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia prowadzonego postępowania z urzędu, 2) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie wydane z naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy właściwe było utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając podniesione zarzuty autor skargi kasacyjnej przedstawił obszernie w ujęciu chronologicznym dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył argumentację tożsamą do formułowanej w skardze, mającą przemawiać za istnieniem w sprawie administracyjnej podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sprawa sądowoadministracyjna ze skargi na decyzję MWINB w Krakowie z [...] stycznia 2011 r. jest w toku, a orzeczenie sądu ma mieć bezpośredni wpływ nie tylko na treść rozstrzygnięcia sprawy rozpatrywanej przez organ I instancji, ale przede wszystkim na samą możliwość prowadzenia takiego postępowania, wszak na mocy wyroku sądu decyzja organu może utracić swój byt prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wprawdzie w skardze kasacyjnej werbalnie wskazano na zarzut naruszenia tak prawa procesowego jak i materialnego, to jednak wskazane przez Kasatora przepisy to przepisy wyłącznie prawa procesowego. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, stanowiącego, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, sam w sobie nie może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Cyt. przepis stanowi normę blankietową, wymaga dopełnienia zarzutem naruszenia innego przepisu przez sąd I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504). W skardze kasacyjnej powiązano zarzut naruszenia art. 151 Ppsa z art. 10 K.p.a. Rzecz jednak w tym, że art. 10 K.p.a. dzieli się na trzy paragrafy, w skardze kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie, której z jednostek redakcyjnych powołanego przepisu dotyczy sformułowany zarzut naruszenia cyt. przepisu. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w związku z art. 174 Ppsa. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Niezależnie od tej wadliwości skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia naruszenia któregokolwiek z paragrafów art. 10 K.p.a., odnoszącego się do tzw. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co czyni ją w tej części nieskuteczną. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Cyt. przepis stanowi o przesłance tzw. obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego − organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżący kasacyjnie tzw. zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego przez PINB w Krakowie upatrują w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym z ich skargi na decyzję MWINB w Krakowie z [...] stycznia 2011 r., także dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym. Ściślej, chodzi o zaskarżenie przez nich wyroku WSA w Krakowie z 29 lipca 2011 r., II SA/Kr 590/11 skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trafnie sąd wojewódzki w kwestionowanym obecnie wyroku II SA/Kr 238/12 nie uznał za zagadnienie wstępne dla potrzeb rozstrzygnięcia prowadzonego z urzędu przez PINB w Krakowie postępowania dotyczącego przebudowy lokalu toczącego się postępowania ze skargi kasacyjnej od wyroku tego sądu z 29 lipca 2011 r, oddalającego skargę K.R. i A.R. na decyzję MWINB w Krakowie z [...] stycznia 2011 r. Sąd podziela stanowisko doktrynalne, wedle którego z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89). Trafnie przeto sąd wojewódzki wywodzi, że taka zależność rozstrzygnięcia sprawy ma istnieć w ogóle, nie zaś ograniczać się do pozytywnej lub negatywnej decyzji. Zasadnie także wskazano, że nie ustała wykonalność decyzji MWINB w Krakowie z [...] stycznia 2011 r. Niezależnie od tych wszystkich uwag, z urzędu trzeba zauważyć, że wyrokiem z 15 maja 2013 r., II OSK 104/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku II SA/Kr 590/11. Te okoliczności czynią chybionym zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.