II SA/Gd 239/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 2016 r., nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia zasad struktury i wielkości wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej J. S. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Prezydent Miasta - zarządzeniem z dnia 9 lutego 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774; w skrócie jako "u.g.n.") w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie przepisów Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150), zmienił swoje zarządzenie z dnia 14 listopada 2006 r., nr [..] w sprawie ustalenia zasad struktury i wielkości wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy poprzez wpisanie na listę budynków wyłączonych ze sprzedaży m.in. budynku mieszkalnego przy ul. P. oraz wpisanie na listę lokali mieszkalnych wyłączonych ze sprzedaży mieszkania nr [..] przy ul. P. Pismem z dnia 8 marca 2016 r. J. S. wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, domagając się zmiany zarządzenia nr [...] przez zmniejszenie zasobu budynków komunalnych wyłączonych ze sprzedaży o budynek przy ul. P. oraz zmniejszenie zasobu komunalnych lokali mieszkalnych wyłączonych ze sprzedaży o lokale o numerach: 1, 2 i 3, znajdujące się w budynku przy ul. P. Następnie - w dniu 12 kwietnia 2016 r. – J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 2016 r., nr [..]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżone zarządzenie narusza przysługujące jej - na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prawo do wykupu lokalu nr 2, położonego w budynku przy ul. P. w G. Wyjaśniła, że jako wieloletni najemca przedmiotowego lokalu wystąpiła o jego sprzedaż i w toku postępowania w tej sprawie uzyskała zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia 16 czerwca 2014 r., nr [..] stwierdzające, że jej lokal jest samodzielnym lokalem w znaczeniu określonym przez ustawę z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.). Przygotowując pozytywne rozpatrzenie jej wniosku, skierowano ją do zawarcia umowy najmu powierzchni uzyskanej w wyniku zaadoptowania strychu, zaś po uiszczeniu przez skarżącą opłaty obejmującej między innymi koszt wyceny lokalu mieszkalnego, powołano rzeczoznawcę majątkowego. Z uwagi na podjęte przez Urząd Gminy czynności w sprawie wyodrębnienia i sprzedaży wynajmowanego przez skarżącą lokalu, strona oczekiwała pozytywnego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Tymczasem w dniu 12 lutego 2016 r. została poinformowana, że sprzedaż lokalu jest niemożliwa z uwagi na zaskarżone zarządzenie. Na podstawie powyższych okoliczności skarżąca stwierdziła, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny i uprawnienie polegające na możliwości nabycia lokalu mieszkalnego nr 2. Wskazała, że zaskarżony akt jest z zakresu administracji publicznej i kształtuje sferę praw obywatelskich przede wszystkim aktualnych najemców takich mieszkań, nie może jednakże naruszać uzasadnionego interesu prawnego poszczególnych osób fizycznych - mieszkańców G., najemców lokali komunalnych. Prawo bowiem przyznaje takim podmiotom możliwość stania się właścicielem najmowanych lokali, a prawo skarżącej do wykupu wynajmowanego przez nią lokalu zostało potwierdzone szeregiem czynności Urzędu zmierzających do pozytywnego załatwienia sprawy. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu brak uzasadnienia dla zawartych w nim włączeń. Stwierdziła, że w zarządzeniu tym nie wskazuje się, że organ chciał dokonać wyłączenia ze sprzedaży tych budynków, w których nie rozpoczęto jeszcze sprzedaży lokali na rzecz najemców. Takie postępowanie organu administracji nie ma podstaw prawnych czy faktycznych wskazujących, w jaki sposób wyłączenie ze sprzedaży budynku przy ul. P., a w szczególności lokalu nr 2, ma wpłynąć na prawidłową gospodarkę gminnym zasobem mieszkaniowym. Końcowo strona skarżąca zarzuciła, że wadliwe jest również zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 14 listopada 2006 r., nr [...], które zostało zmienione zaskarżonym zarządzeniem - w zakresie, w jakim pozwala na wyłączanie budynków i lokali komunalnych ze sprzedaży z innych przyczyn, niezdefiniowanych i niedookreślonych. Takie brzmienie przepisu pozwala na zbyt dużą dowolność w podejmowaniu decyzji i powoduje trudności z jego uzasadnionym zakwestionowaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane zarówno na podstawie § 1 ust. 2 zarządzenia nr [..] Prezydenta z dnia 14 listopada 2006 r. jak i na podstawie przepisów art. 25 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje prezydent miasta, zaś gminie przyznano uprawnienie do tworzenia i posiadania zasobu mieszkaniowego. W ramach prowadzonej polityki mieszkaniowej gminy, Prezydent Miasta właściwie gospodaruje zasobem gminnych nieruchomości, prowadząc racjonalną gospodarkę, w tym ograniczając jego zmniejszenie. W konsekwencji Prezydent, dla zachowania odpowiedniej wielkości zasobu mieszkań komunalnych, był uprawniony do podjęcia decyzji o wyłączeniu ze sprzedaży budynków, w których nie rozpoczęto jeszcze sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców, w tym budynku przy ul. P. w G. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – w skrócie jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej w skrócie jako "u.s.g."), na podstawie którego wniesiona została skarga w tej sprawie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami skutecznego wniesienia skargi i podważenia zarządzenia organu gminy w drodze zaskarżenia jego do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W niniejszej sprawie było bezsporne, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona została w terminie przewidzianym przepisami art. 53 § 2 p.p.s.a. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżanym przezeń zarządzeniem, polegający na tym, że zarządzenie to narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Uprawnienie do kwestionowania zarządzenia organu gminy w tym trybie przysługuje zatem jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 roku, sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia danego aktu, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 roku, sygn. akt II SA 2503/01 Baza Orzeczeń LEX nr 81964). Kwestionując zarządzenie organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta podjęte zostało w sprawie ustalenia wielkości wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy. Zaskarżając ww. zarządzenie skarżąca wskazała, że narusza ono przysługujące jej - jako wieloletniemu najemcy, na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prawo do wykupu lokalu nr 2, położonego w budynku przy ul. P. w G. (wyłączonego zaskarżonym zarządzeniem ze sprzedaży). Skarżąca nie podała przy tym ani w skardze, ani na rozprawie, z jakich konkretnie przepisów wywodzi istnienie tego uprawnienia. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z treści tych przepisów wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy właściciel – gmina wyrazi wolę ich sprzedaży. Wyjaśniając charakter prawny pierwszeństwa Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dni 23 lipca 1992 r., sygn. III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) wyjaśnił, że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Tak określona istota pierwszeństwa odnosi się także do pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przewidzianego w art. 34 ust. 1 u.g.n. Z tej przyczyny zasadnie w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. III CKN 857/00, Baza Orzeczeń LEX nr 78855). Ustawowe pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie "przymuszające" właściciela (gminę) do sprzedaży nieruchomości. Przepis art. 34 u.g.n. nie kreuje zatem prawa najemcy do wykupu wynajmowanego przez niego lokalu w sytuacji, gdy wystąpi on z wolą jego nabycia, lecz tworzy jedynie prawo do jego pierwokupu w przypadku sprzedaży tego lokalu przez jego właściciela (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. I SA/Wa 686/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1221287). Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości od jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi zatem prawa podmiotowego uprawnionego. Przyznanie w art. 34 ust. 1 i 6 u.g.n. pierwszeństwa określonym osobom nie powoduje bowiem, że mają one roszczenie o nabycie jakichkolwiek nieruchomości od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków. Samo pierwszeństwo nie daje zatem podstaw do wytoczenia powództwa o nakazanie złożenia oświadczenia woli, jeśli właściciel nie wyraża woli zbywania nieruchomości (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. II CSK 518/14, LEX nr 1754050). W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest zaś gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek (art. 164 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym). Zasada osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego stanowi niezbędny warunek dla realizacji zadań gminy i niezbędną przesłankę samodzielności gminy w wykonywaniu tych zadań, gdyż umożliwia gminie posiadanie majątku (mienia komunalnego), bez którego gmina nie mogłaby działać, ani ponosić odpowiedzialności cywilnoprawnej. Każda gmina działa w dwóch dających się wyróżnić obszarach właściwości W obszarze imperium, w którym stanowi ona podmiot władzy publicznej oraz obszarze dominium związanym m.in. z wykonywaniem przysługującego jej prawa własności mienia komunalnego. Gmina działająca w ramach dominium winna być traktowana jako podmiot prawa prywatnego, który w stosunku do swojego mienia realizuje w granicach określonych prawem swoje uprawnienia właścicielskie, do których należy zaliczyć również obrót tym mieniem, a zatem jego nabywanie czy zbywanie. Co za tym idzie, stwierdzić należy, że jedynie gmina jest uprawniona do określenia jakie jej mienie przeznaczy do sprzedaży, czy też do objęcia go innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego. Treścią tego uprawnienia będzie również możliwość określenia części mienia, które będzie wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (wyłączenia przedmiotowe). Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, a także wyłączać ze sprzedaży. W ten sposób każda gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wyłączenie ze sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu nie narusza interesu prawnego najemców tych lokali, do których zaliczyć należy m.in. skarżącą. Treść kwestionowanego zarządzenia nie wpłynęła bowiem na zmianę posiadanych przez nich uprawnień z tytułu najmu lokali mieszkalnych, w szczególności nie wpłynęła na płynące z umowy najmu uprawnienia do zamieszkiwania w objętym daną umową lokalu mieszkalnym. Zaskarżone zarządzenie nie pozbawiło również tych najemców, w tym skarżącej, przysługującego im ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu, które jednak zaktualizuje się dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi wolę co do jego sprzedaży. Podkreślić natomiast jeszcze raz należy, że w u.g.n. brak jest przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek zbycia określonej nieruchomości najemcy lokalu komunalnego. W aktualnym stanie prawnym jedynie zatem od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie, zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie należącej do niej nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2007 roku, sygn. akt I OSK 1338/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca może wykazać się zatem jedynie naruszonym interesem faktycznym, a nie prawnym. Straciła bowiem możliwość skorzystania z przysługującego jej prawa pierwokupu, ponieważ Gmina podjęła decyzję o wyłączeniu lokalu mieszkalnego nr 2 (wynajmowanego przez skarżącą) ze sprzedaży, dając temu wyraz w zaskarżonym zarządzeniu, a tym samym zaniechała zawarcia ze skarżącą umowy sprzedaży wynajmowanego przez nią lokalu. Zamiar skarżącej dokonania wykupu od gminy wynajmowanego przez nią lokalu i trwające w tym przedmiocie postępowanie nie mogło jednak stanowić podstawy do ustalenia, że zaskarżone zarządzenie naruszyła interes prawny skarżącej. Możliwość nabycia lokalu komunalnego przed jego najemcę, jak to już wykazano powyżej, nie stanowi bowiem uprawnienia chronionego prawem materialnym. Sam fakt ubiegania się o nabycie przez skarżącą lokalu objętego zaskarżonym zarządzeniem nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać zaskarżone zarządzenie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., albowiem zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącej. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przyjęcie, że wskazane przez skarżącą okoliczności nie legitymują jej w niniejszej sprawie do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powoduje, że Sąd nie był uprawniony do badania zasadności zarzutów skargi kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie istnienia legitymacji czynnej skarżącej otwierałoby drogę do kontroli zaskarżonego zarządzenia pod względem zgodności z prawem. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.