I OSK 1338/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1000/05 w sprawie ze skargi A. M. i J. M. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie gruntu w formie bezprzetargowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od skarżących .A. M. i J. M. solidarnie na rzecz Rady Miasta J. kwotę 270 (słownie: dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1000/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie w formie bezprzetargowej działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej przy ulicy [...] w J. w obrębie Nr [...] na rzecz właściciela działki nr [...] - dla poprawienia warunków zagospodarowania tej działki oraz zasądził od Rady Miasta J. na rzecz skarżących A. M. i J. M. kwotę 350 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). W swej skardze skarżący A. M. i J. M. zarzucili, że narusza ona art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a i art. 50 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto, że narusza zasady współżycia społecznego. Rozwijając te zarzuty wyjaśnili, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy uprawniona jest tylko do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. Oznacza to, że rada gminy może podejmować uchwały w przedstawionych sprawach pod warunkiem, że ustawy szczególne nie odebrały jej tych kompetencji. W przedmiotowej sprawie wyłączne kompetencje nadane przez art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiadał Burmistrz Miasta J.. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 i art. 13 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy burmistrz gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, a zatem był uprawniony między innymi do zbywania nieruchomości należących w skład tego zasobu. Zaskarżona uchwała nie określa zasad lecz nabywcę nieruchomości, podczas gdy do ustalenia nabywcy w tym pierwszeństwa i związanej z pierwszeństwem drogi bezprzetargowej dochodzi dopiero po sporządzeniu i ogłoszeniu wykazu nieruchomości o jakim mowa w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika z tego, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i rażąco narusza art. 19 ust. 2 pkt 7 litera a ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo nie zachowuje szczególnej staranności przy zarządzaniu mieniem komunalnym. Uchwała nie wskazuje ceny nieruchomości, a decydowanie o trybie bezprzetargowym, przy założeniu, że jest więcej aniżeli jeden chętny do nabycia działki naraża gminę na straty finansowe, gdyż tylko zbycie działki w drodze przetargu mogłoby przysporzyć gminie korzyści finansowych. Interes prawny do wniesienia skargi oprócz tego, że byli również chętni do nabycia działki nr [...] skarżąca A. M. motywowała tym, że sprzedaż działki faktycznie pozbawi ją możliwości swobodnego dojazdu do działki własnej nr [...]. Obecnie dojeżdża do tej działki przez działki nr [...] i [...]. Ta ostatnia stanowi własność jej ojca J. M.. W razie zbycia przez ojca działki nr [...], nie będzie miała możliwości dojazdu do swojej działki. Oboje skarżący byli zresztą zainteresowani kupnem w/w działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że uchwała wyrażająca zgodę na sprzedaż określonej działki konkretnej osobie w trybie bezprzetargowym w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, bowiem jest przejawem realizacji zadań publicznych, zaś to, że ma ona charakter indywidualny, nie stanowi przeszkody do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wskazano, że skoro skarżący J. M. również ubiegał się o kupno działki nr [...] w celu poszerzenia swojej nieruchomości przyległej, to jego interes prawny wynika z prawa własności do nieruchomości przyległej, jak również z art.37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przedstawionej mapy wynika też, że interes prawny w nabyciu tej działki miała również skarżąca A. M., bowiem miałaby lepszy dojazd do drogi publicznej ul. [...]. Natomiast okoliczność, że w przypadku ewentualnej sprzedaży przez jej ojca działki nr [...] utraci dojazd do ul. [...], nie jest interesem rzeczywistym i realnym, gdyż na rzecz jej działki została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy między innymi: podejmowanie uchwał w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Rada Miasta J. do dnia 25 września 2006r. nie podjęła uchwały w sprawie określenia zasad o jakich mowa w tym przepisie. Zdaniem Sądu I instancji zgoda rady gminy jest wymagana tylko wtedy, gdy wynika to z konkretnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art.11 ust. 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli jej przepisy wymagają zgody rady gminy, to wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa wart. 46 ust. 4, następuje w drodze uchwały rady gminy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wymaga zgody rady gminy na zbywanie nieruchomości w drodze bezprzetargowej w przypadkach określonych w art.37 ust. 2. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi to do konkluzji, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął 1 rok, to Sąd stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził jej niezgodność z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina J., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 18 ust. 2, pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że zgoda Rady Miasta J. na zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej nie była wymagana i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i o oddalenie skargi oraz o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz Gminy J. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można przeciwstawiać sobie przepisu art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i traktować przepisów tej ostatniej jako niweczącej uregulowanie w myśl którego wójt każdorazowo / przy braku zasad o których mowa wyżej / musi wyjednać zgodę rady na nabycie, zbycie i obciążenie nieruchomości gruntowej. Takie rozwiązanie ustawowe staje się oczywiste w kontekście podziału kompetencji między organem stanowiącym a wykonawczym gminy w sprawach majątkowych. Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu a do takich należy zbywanie nieruchomości, zastrzeżone zostały do właściwości rady. Jest to rozwiązanie zrozumiałe zważywszy szczególny charakter nieruchomości gruntowych jako mienia naturalnego i nieodnawialnego. . Czynność prawną jaką jest zbycie przez gminę nieruchomości należy oceniać przez pryzmat przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego. Nie są to normy przeciwstawne, a wzajemnie się uzupełniające. Zapis art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym traktujący o konieczności uzyskania zgody rady na zbycie nieruchomości jest ustawowym zabezpieczeniem interesów wspólnoty przed nierozważnym działaniem wójta. Przepis art. 18 ust. 2, pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem jasnym który nie powinien stwarzać żadnych trudności interpretacyjnych i który w sprawie będącej przedmiotem skargi powinien być przez Sąd zastosowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej, ograniczający się do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) był zasadny. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym zawiera bowiem unormowanie, gwarantujące radzie gminy udział w dysponowaniu szczególnego rodzaju trwałym mieniem gminy jakim są jej nieruchomości, przez udzielenie jej kompetencji do uchwalenia generalnych zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Ten sam przepis dla zapewnienia decydującej roli rady w zbywaniu i obciążaniu nieruchomości gminnych w okresie przed uchwaleniem i wejściem w życie powyższych zasad przewiduje swego rodzaju środek tymczasowy, polegający na obowiązku uzyskania zgody rady na każdorazowe nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę omawiany przepis pozbawiony byłby jakiegokolwiek znaczenia, gdyby określał uprawnienie rady do wyrażenia zgody na określoną czynność władzy wykonawczej gminy – dotyczącą nieruchomości jedynie w przypadkach, gdy obowiązek wyrażenia takiej zgody wynikałby z już z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednie unormowanie nakładające stosowny obowiązek w ustawie o gospodarce nieruchomościami byłoby bowiem całkowicie wystarczające. Zdaniem Sądu zastrzeżenie w ustawie o gospodarce nieruchomościami obowiązku wyrażenia zgody na określone czynności przez radę gminy rodzi natomiast skutek w postaci konieczności bezwzględnego dostosowania się do tego wymogu między innymi w zasadach o których mowa w omawianym przepisie. Innymi słowy, rada gminy nie może w uchwalonych przez siebie zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości pominąć obowiązku wyrażenia na określoną czynność zgody rady jeśli zgody takiej wymaga stosowny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przewidziany w art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym obowiązek uzyskania zgody rady gminy na określone w tym przepisie transakcje występuje wówczas, gdy zrealizowane zostaną następujące przesłanki: 1) nieobowiązywanie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, uchwalanych przez gminę w trybie analizowanego przepisu 2) zamiar dokonania przez organ wykonawczy gminy którejkolwiek z czynności wymienionych powyżej, o ile przepis szczególny nie wyklucza objęcia takiej szczególnej czynności z zakresu regulacji uchwalanymi przez radę gminy "zasadami" Powyższe przesłanki zaistniały w niniejszej sprawie i uzasadniały wydanie przez Radę Gminy J. zaskarżonej uchwały, wbrew stanowisku sądu I instancji. Art. 188 p.p.s.a. stanowi, że jeśli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W sprawie niniejszej nie występowały naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a skoro zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zasadny, to nie było przeszkód uniemożliwiających Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostając w granicach stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżącym nie przysługuje jakiekolwiek prawo, czy to rzeczowe, czy też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego do nieruchomości, której dotyczyła zaskarżona uchwała. Z samego faktu zainteresowania nabyciem nieruchomości od gminy lub z faktu sąsiadowania z nią nie można wyprowadzać wniosku o naruszeniu interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Podobnie możliwość pogorszenia warunków dostępu do nieruchomości A. M. w razie zbycia nieruchomości przez gminę innej osobie może wskazywać jedynie na istnienie interesu faktycznego po stronie skarżącej w zachowaniu aktualnej sytuacji własnościowej nieruchomości, której dotyczy uchwała. Przywołać w tym miejscu należy pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 17 sierpnia 2000r. sygn. akt II SA/Gd 2248/98 publ. ONSA 2002/2/69 w myśl którego właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, którzy wystąpili do gminy z wnioskiem o nabycie jej części w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są stronami postępowania administracyjnego o podział tej nieruchomości, gdyż nie posiadają wymaganego art. 28 k.p.a. interesu prawnego. Pogląd powyższy zasługuje w pełni na aprobatę i odnosi się także odpowiednio do sytuacji, w której właściciel sąsiedniej nieruchomości zainteresowany jej nabyciem od gminy zamierza podważyć w drodze skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwałę Rady Miasta zezwalającą na zbycie nieruchomości na rzecz innej osoby. W aktualnym stanie prawnym jedynie od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Nie narusza interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej uchwała zezwalająca na zbycie nieruchomości gminnej na rzecz innej osoby. Uchwała ta w żaden sposób nie wpływa bowiem na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy uchwała. Jeśli zatem zaskarżona uchwała nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżących, to stwierdzić należy, że nie spełniają oni podstawowej przesłanki pozwalającej na skuteczne zaskarżenie uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a ich skarga podlega oddaleniu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekła na podstawie na podstawie przepisów art. 188 w związku z art. 193 oraz art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wobec uchylenia wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę.