II SA/Rz 1000/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgodny na zbycie gruntu w formie bezprzetargowej I. stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem; II. zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżących A. M. i J. M. solidarnie kwotę 350 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 25.04.2005 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zbycia w drodze bezprzetargowej działki nr 609/1 o powierzchni 0,0068 ha położonej przy ulicy Ch. w J. w obrębie Nr 5 na rzecz właściciela działki nr 608 – dla poprawienia warunków zagospodarowania w/w działki przyległej. Uchwała została powzięta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8.03.1990 o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm./ w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm./. W dniu 1.08.2005 r. wpłynęło do Rady Miasta pismo A. M. i J. M., wzywające ten organ gminy do uchylenia przedmiotowej uchwały, gdyż narusza ich interes prawny. Rada Miasta nie odpowiedziała na wezwanie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Rady Miejskiej skarżący A. M. i J. M. zarzucili, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a i art. 50 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 25 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a ponadto narusza zasady współżycia społecznego. Rozwijając te zarzuty wyjaśnili, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest tylko uprawniona do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. Oznacza to, że rada gminy może podejmować uchwały w przedstawionych sprawach pod warunkiem, że ustawy szczególne nie odebrały jej tych kompetencji. W przedmiotowej sprawie wyłączne kompetencje nadane przez art. 11 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami posiadał Burmistrz Miasta. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 i art. 13 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy burmistrz gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości i w ramach tego był uprawnionymi między innymi do zbywania nieruchomości należących w skład zasobu. Zaskarżona uchwała nie określa zasad, lecz nabywcę nieruchomości, podczas gdy do ustalenia nabywcy w tym pierwszeństwa i związanej z pierwszeństwem drogi bezprzetargowej dochodzi dopiero po sporządzeniu i ogłoszeniu wykazu nieruchomości o jakim mowa w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika z tego, że rzeczona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i rażąco narusza art. 19 ust. 2 pkt 7 litera a ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo nie zachowuje szczególnej staranności przy zarządzaniu mieniem komunalnym. Uchwała nie wskazuje ceny nieruchomości, a decydowanie o trybie bezprzetargowym, przy założeniu, że jest więcej aniżeli jeden chętny do nabycia działki powoduje narażenie gminy na straty finansowe, gdyż tylko zbycie działki w drodze przeprowadzonego przetargu może przysporzyć gminie korzyści finansowych, zatem w tym przypadku Rada Miasta naruszyła przepisy art. 50 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Zasadność skargi wspierali poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.05.2004 r., sygn. akt I SA 2184/03. Interes prawny do wniesienia skargi oprócz tego, że byli również chętni do nabycia działki nr 609/1 skarżąca A. M. motywowała tym, że sprzedaż tej działki faktycznie pozbawi ją możliwości swobodnego dojazdu do działki własnej nr 604/1. Obecnie dojeżdża do tej działki przez działki nr 609/2 i 604/2. Ta ostatnia stanowi własność jej ojca J. M.. W razie zbycia przez ojca działki nr 604/2, nie będzie miała możliwości dojazdu do swojej działki. Skarżący do skargi dołączyli wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Odpowiadając na skargę, Gmina Miejska wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Gminy w dniu 1.08.2005 r. Gmina nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie, zatem termin do wniesienia skargi upływał z dniem 30.09.2005 r., zaś skarga została wniesiona dopiero w dniu 27.10.2005 r. Jednocześnie Gmina zakwestionowała zasadność wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosła, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Skarżąca A. M. przemilczała fakt, że na działce nr 604/2 ustanowiono na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 604/1 służebność przechodu i przejazdu pasem o szerokości 3,50 m przy granicy z działką 609, zatem ma dostęp do drogi publicznej. Istniejąca służebność sprawia, że nawet w przypadku zbycia przez J. M. działki nr 604/2 /obciążona służebnością/, A. M. i tak będzie miała zapewniony dostęp do swojej działki nr 604/1. Powierzchnia działki nr 609/1 /przedmiot uchwały/ wynosi 68 m2 i ma szerokość na ponad połowie jej długości 2 m. Na rozprawie sądowej w dniu 20.09.2006 r. /k. 60 akt sądowych/ pełnomocnik Gminy Miasta dodatkowo wyjaśnił, że organ stanowiący tej gminy dotychczas nie uchwalił zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości, przeto w takiej sytuacji zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a o samorządzie gminnym konieczna była zgoda Rady Miasta na zbycie działki nr 609/1 w trybie bezprzetargowym na rzecz właściciela działki nr 608. Swoje stanowisko wspierał zapatrywaniem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4.09.2002 r., sygn. akt I SA 1212/02, LEX Nr 156816. Z kolei skarżący na rozprawach sądowych w dniach 20.09.2006 r. i 5.04.2007 r. odnosząc się do zarzutu Gminy o braku ich interesu prawnego wyjaśnił, że skarżący również ubiegali się o nabycie działki nr 609/1 i w tej sprawie rozmawiał z Burmistrzem Miasta, który wyjaśnił mu, że działka ta będzie sprzedana w drodze przetargu i kupi ten, kto zaoferuje większą cenę. Potem okazało się, że działkę kupiła inna osoba w trybie bezprzetargowym. W sprawie nabycia rzeczonej działki składali podania do organu wykonawczego gminy. Przyznał, że działka córki nr 604/1 korzysta ze służebności przejazdu i przechodu przez jego działkę nr 604/2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy poruszyć sprawę dotyczącą terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem u.s.g. W orzecznictwie i w piśmiennictwie nie było zgodności poglądów w tej kwestii. Jedni uważali, że po wejściu w życie ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, cytowanej niżej skrótem p.p.s.a., w sprawach skarg na uchwały i zarządzenia organów gmin nadal mają zastosowanie art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. i art. 35 k.p.a., czyli popierali stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 4.05.1998 r., FPS/1/98-ONSA Nr 3/1998, poz. 78. Wedle tej uchwały, to w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. – stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm./, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem 2-miesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania, a jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego 2-miesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Dla przykładu taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20.06.2006 r., I OZ 811/06 /niepublikowane/ i w wyroku z dnia 21.06.2006 r., II OSK 276/06. W literaturze za tym poglądem opowiedział się T. Woś – Postępowanie sądowo-administracyjne, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", W-wa 2004, str. 210. Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 1.07.2005 r. – OSK 1634/04, z dnia 22.07.2005 r. – I OSK 108/05, z dnia 8.08.2006 r. – II OSK 1009/06 i z dnia 17.10.2006 r. – I OSK 1409/06. W podanych orzeczeniach wskazano, że na gruncie p.p.s.a. zdezaktualizowało się stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4.05.1998 r., FPS 1/98 i w związku z tym termin do wniesienia skargi na uchwały i zarządzenia organów gminy określa art. 53 § 2 p.p.s.a. Według powołanego przepisu skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Odmienność orzecznictwa w przedstawionej kwestii, będąca wynikiem interpretacji niejasnych przepisów, nie powinna jednakże zdaniem Sądu prowadzić do naruszenia prawa strony do sądu, bowiem strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji związanych z niejasnością prawa. Z tego względu do czasu zmiany niejasnego prawa, oba poglądy powinny być respektowane. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa lub uprawnienia, a skarga została wniesiona do Sądu za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od upływu 2 miesięcznego terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie, czyli według poglądu zawartego w uchwale NSA z dnia 4.05.1998 r., FPS 1/98. Sąd in merito po wahaniach związanych z dualizmem poglądów, postanowieniem z dnia 16.11.2006 r. /k. 71 akt sądowych/ przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta. Wskazane postanowienie stało się prawomocne w dniu 2.12.2006 r. Na marginesie należy nadmienić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 2.04.2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 /dotychczas niepublikowana/ - opowiedział się za terminem określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. W takim stanie rzeczy przywrócenie skarżącym terminu do wniesienia skargi zapewniło im możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Przechodząc do istoty sprawy należy na wstępie odwołać się do art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kwestia bezskutecznego wezwania Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących jest niesporna i została przedstawiona w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała wyrażająca zgodę na sprzedaż określonej działki konkretnej osobie w trybie bezprzetargowym w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, bowiem jest przejawem realizacji zadań publicznych /por. uchwała Trybunał Konstytucyjnego z dnia 27.09.1994 r., W.10/93/OTK z 1994 r., Nr 2, poz. 46/. Okoliczność, iż wskazana uchwała de facto ma charakter indywidualny, nie stanowi przeszkody do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego /por. Andrzej Kisielewicz – Samodzielność Gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. "Librata", W-wa 2002 r., str. 128/. O skuteczności skargi decyduje m. innymi wykazanie przez skarżącego, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Chodzi tu o interes prawny lub uprawnienie, wynikający z prawa materialnego, przy czym ma to być interes rzeczywisty bezpośredni i realny. W aktach administracyjnych znajduje się kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 /k. 11/, z której wynika, że do działki nr 609/1 /przedmiot uchwały/ przylega z jednej strony działka nr 608, stanowiąca własność P. K., a z drugiej działka nr 604/2 – stanowiąca własność skarżącego J. M.. Działka nr 609/1 na niewielkim odcinku granicy też z działką skarżącej A. M. nr 604/1. Skarżący J. M. w skardze zasygnalizował, a na rozprawach sądowych wyjaśnił, że również ubiegał się o kupno działki nr 609/1 w celu poszerzenia swojej nieruchomości przyległej, zatem jego interes prawny wynika z prawa własności do nieruchomości przyległej, jak również z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem u.g.n. Z powołanej mapy wynika też, że interes prawny w nabyciu tej działki miała również skarżąca A. M., bowiem miałaby lepszy dojazd do drogi publicznej /ul. Ch./. Natomiast okoliczność, że w przypadku ewentualnej sprzedaży przez jej ojca działki nr 604/2 utraci dojazd do ul. Ch., nie jest interesem rzeczywistym i realnym, gdyż na rzecz jej działki została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr 604/2. Art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a – u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. innymi: podejmowanie uchwał w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Rada Miasta do dnia 25.09.2006 r. nie podjęła uchwały w sprawie określenia zasad..., o jakich mowa w w/w przepisie /pismo Przewodniczącego Rady Miasta z dnia 25.09.2006 r., K. 61 akt sądowych/. W takiej sytuacji pełnomocnik Gminy na rozprawie sądowej twierdził, że skoro organ stanowiący nie określił zasad..., zatem podjęcie zaskarżonej uchwały było zgodne z prawem i na poparcie tego stanowiska powołał się na wyrok NSA z dnia 4.09.2002 r., I SA 1212/O2, LEX nr 156816. Zdaniem Sądu in merito treść powołanego wyroku zdecydowanie przemawia za poglądem przeciwnym. W uzasadnieniu komentowanego wyroku przytoczono, że jeżeli rada gminy nie ustaliła zasad zbycia, nabycia, obciążania nieruchomości, do czego jest upoważniona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy o samorządzie gminnym, obrót dokonuje się wyłącznie według zasad wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i za zgodą rady gminy w sytuacjach w ustawie tej wskazanych. Z zapisu tego wynika, jak i z całego uzasadnienia powołanego wyroku, iż zgoda rady gminy jest wymagana tylko wtedy, gdy wynika to z konkretnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami /u.g.n./. Z poglądem tym współgra przepis art. 11 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że jeżeli przepisy tej ustawy wymagają zgody rady gminy, to wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4, następuje w drodze uchwały rady gminy. Wedle u.g.n. zgoda rady gminy jest wymagana w następujących przypadkach: 1) dokonanie darowizny, lub jej odwołanie /art. 13 ust. 2a/, 2) sprzedaż nieruchomości Skarbowi Państwa lub innym jednostkom samorządu terytorialnego za cenę niższą niż wartość rynkowa nieruchomości albo oddawanie im w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty, a także nieodpłatne obciążenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego, tudzież zamiana nieruchomości między tymi podmiotami, bez obowiązku dokonywania dopłat /art. 14 ust. 5/, - przyznawania pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom z zastrzeżeniem art. 60 /art. 34 ust. 6/, - dalsze przypadki wymagające zgody rady gminy są wymienione w art. 37 ust. 3 i 4 u.g.n. Natomiast komentowana ustawa /u.g.n./ nie wymaga zgody rady gminy na zbywanie nieruchomości w drodze bezprzetargowej w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2. Trzeba też dodać, że przepisy u.g.n. w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów u.s.g. Prowadzi to do konkluzji, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a – u.s.g. w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n. Przedmiotowa sprawa należała do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy /art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n./. Od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął 1 rok, zatem Sąd stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. stwierdził jej niezgodność z prawem. Przedmiotowa uchwała była przedłożona Wojewodzie /k. 62 i 63 akt sądowych/. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i 205 § 1 p.p.s.a. W skład zasądzonych kosztów weszły n/w składniki: - 300 zł – wpis od skargi, - 50 zł – 4 krotne przejazdy skarżącego J. M. do Sądu/.