II SAB/Bd 97/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S.K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. S. K. pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ze skargą na bezczynność Wójta Gminy (zwanego dalej "Wójtem") w przedmiocie udostępnienia kopii aktu notarialnego w postaci skanu, dotyczącego sprzedaży działek nr [...] w K. , aktualnie będącej drogą gminną K. – K. i zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej w skrócie "u.i.d.p.") poprzez nieudzielenie informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie Wójta do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. W uzasadnieniu skargi jej autor zwrócił uwagę, że na to, że w dniu [...] lipca 2016 r. złożył do Wójta wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: skanu aktu notarialnego lub skanu wypisu tego aktu dotyczącego drogi gminnej K. - K., lecz w odpowiedzi z dnia [...] lipca 2016 r. organ poinformował, że w jego ocenie wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarżący uważa, że takie stanowisko nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa i dlatego niniejsza skarga jest konieczna i uzasadniona. Ponadto jak zauważył skarżący, organ uznał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, tymczasem jego zdaniem, prawo do informacji publicznej zostało określone szeroko, gdyż informacją publiczną jest każda informacja dotycząca działalności władzy publicznej, niezależnie przez kogo została wytworzona, a będąca w posiadaniu organów publicznych. Co więcej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., określono otwarty katalog informacji publicznej. Zgodnie z pkt 5 lit. c) tego przepisu informacją publiczną jest w szczególności informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Skarżący wskazał, że wnioskowana kopia wypisu aktu notarialnego jest w rzeczywistości umową kupna - sprzedaży działki, na której przebiega droga gminna. Grunt ten był przedmiotem rozporządzenia, a ponieważ sprzedaż nieruchomości powinna być dokonana w drodze aktu notarialnego, to została ona sporządzona w tej właśnie formie. Wobec tego zaznaczył, że przedmiotem jego wniosku jest umowa dotycząca majątku gminnego, która z tego względu stanowi informację o gospodarce majątkowej samorządu. Jest to wiec informacja podlegająca udostępnieniu, ponieważ nie jest kwestionowane, że umowy dotyczące majątku publicznego podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Ponadto skarżący zarzucił, że Wójt w sposób nieuprawniony powołał się na art. 110 ustawy - Prawo o notariacie, ponieważ przedmiotem wniosku nie był akt notarialny ani jego wypis, a kopia wypisu/aktu notarialnego tj. kopia umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Z tego względu przedmiot wniosku należy traktować jako dostęp do dokumentu stanowiącego potwierdzenie rozporządzenia przez samorząd majątkiem tej jednostki. Przesądza to o charakterze wnioskowanej informacji jako informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 379/16). Skarżący zauważył również, że organ dokonał rozszerzającej interpretacji art. 110 Prawa o notariacie, który stanowi wyjątek od konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Stanowiło to nieuzasadnione ograniczenie istoty tego prawa, które powinno być interpretowane na korzyść wnioskującego o dostęp do informacji publicznej. Organ w przekonaniu skarżącego, powinien dążyć do tego, aby informacja została udostępniona, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Odpowiadając na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Organ administracji podniósł, że nie dopuścił się bezczynności, ponieważ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, czego on nie kwestionuje, gdyż podnosi ów fakt w skardze. W powołanym piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] Wójt poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nie udostępnił żądanego aktu notarialnego i pogląd ten Wójt podtrzymał także w odpowiedzi na niniejszą skargę. Wójt oparł swoje stanowisko na przepisie art. 110 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014, poz. 164 – dalej: u.p.n.) i ocenił po wcześniejszej analizie, że skarżący, który w istocie nie jest osobą uprawnioną do otrzymania odpisu aktu notarialnego, nie miał interesu prawnego w tym, aby otrzymać żądany odpis dokumentu, o który wnosił w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w ocenie Wójta tryb udostępniania tego rodzaju informacji określony w powołanym art. 110 § 1 i 2 u.p.n., wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Aktualnie Wójt w pewnym zakresie zmodyfikował swój wcześniejszy pogląd bowiem przyznał, iż żądany przez skarżącego akt notarialny zawiera wprawdzie informację publiczną, ponieważ dotyczy obrotu z wydatkowaniem środków publicznych, jednak zachowuje pełną aktualność, powołane w odpowiedzi na wniosek, wyłączenie oparte na art. 110 § 1 i 2 u.p.n. zaznaczając przy tym, że ów przepis należy powiązać z treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p.: W ocenie Wójta przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa, gdyż w polskim systemie prawnym akty notarialne chronione są przed osobami nieuprawnionymi na podstawie powołanego wyżej art. 110 § 1 u.p.n.. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu cyt.: "akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym". Z kolei zgodnie z § 2 tego artykułu "wypis aktu notarialnego może być wydany innym osobom wyłącznie za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego". Wynika z tego jednoznaczne dążenie ustawodawcy do ograniczania dostępu do aktów notarialnych osobom postronnym. Regulacja zawarta w art. 110 § 1 i 2 u.p.n. w ocenie Wójta miałaby wątpliwy sens w sytuacji, gdyby każdy mógł uzyskać dostęp do treści aktów notarialnych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto prowadziłoby to do paradoksu, w którym sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza, niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt wskazał, że skarżący nie przedłożył zgody stron aktu notarialnego; ponadto w aktach sprawy znajdują się oświadczenia sprzedających stanowczo oponujących przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego skarżącemu. Prezentowany pogląd zdaniem organu nie jest odosobniony, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt: I OSK 1373/14 . Dodatkowo wójt zauważył, że NSA w powołanym wyroku wskazał także, iż ograniczenia wynikające z przepisów u.p.n i innych ustaw nie przesądzają o braku możliwości społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania mieniem publicznym jakim są wydatki na zakup przez gminę nieruchomości, gdyż informacja o transakcjach w tym o cenach i warunkach transakcji podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.. W tym kontekście Wójt zauważył, iż mimo takiej możliwości skarżący z niej nie skorzystał. Wójt podniósł również, że skarżący jest radnym Gminy Z., który przy wykonywaniu swojego mandatu niejednokrotnie pozyskał dane dotyczące zakupu nieruchomości pod drogę K. – K., chociażby przy podejmowaniu uchwał, które załączono do odpowiedzi na skargę, a także przy uchwalaniu budżetu Gminy Z. i przy sprawozdaniach z jego wykonaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. , poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a., W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., w skrócie "u.d.i.p."). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną - zwykłym pismem. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, którą tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02. LEX nr 78062). Niesporne w sprawie jest, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednak, zarówno z treści pisma organu z dnia 7 lipca 2016 r., jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, stwierdzając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nie było podstaw do jej udostępnienia w formie wyrażonej przez skarżącego poprzez żądanie skanu aktu notarialnego lub skanu wypisu tego aktu dotyczącego drogi gminnej K. - K.. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca zobowiązał podmioty określone w art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej, co nie oznacza, że zawsze muszą być one udostępnione zarówno co do treści jak i postaci. Akt notarialny w zależności od jego treści może zawierać – lub nie – informację publiczną. Żądane przez wnioskodawcę akty notarialne zawierają informację publiczną, ponieważ dotyczą obrotu mieniem publicznym. Jednakże należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść art. 110 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. (sygn. akt: I OSK 1373/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. NSA zwrócił uwag, że częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Oznacza to, że zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, iż zamierzał on ograniczyć dostęp do aktów notarialnych. Przy przyjęciu, że dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, istnienie normy art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie miałoby sensu, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza, niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie wykładni systemowej należy ponadto wskazać, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie – Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707) i ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520). Akty notarialne są częścią akt będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten jest jawny i zgodnie z art. 361 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych każdy może przeglądać księgi wieczyste w obecności pracownika sądu. Jednak akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne może przeglądać tylko osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Przepis art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Należy w tej sytuacji uznać, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Cytowany powyżej pogląd NSA Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Nie oznacza to jednak braku możliwości społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania mieniem publicznym. Informacja o treści umowy dotyczącej sprzedaży działek nr [...] w K., aktualnie będącej drogą gminną K. – K. podlega udostępnieniu, jednakże nie może się to dokonać w drodze przekazania skarżącemu kopii aktu notarialnego. Sporządzenie tego rodzaju kopii w istocie prowadziłoby do obejścia ww. przepisów, w tym art. 110 § 1 i 2 u.p.n., które w sposób systemowy chronią dostęp do aktów notarialnych. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.