IV SA/Po 313/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. P–G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej jako "K.p.a.", oraz art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ust. 1–3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm., dalej jako u.g.n.), Dyrektor [...] w P. ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu [...] listopada 2011 r. własność A. P. i A. G. (dalej jako strony, skarżący), położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 13, działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi (pkt 1 decyzji); zobowiązał do uiszczenia powyższej opłaty Strony (pkt 2 decyzji) oraz orzekł o terminie i sposobie wniesienia ustalonej opłaty (pkt 3 decyzji). W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że Prezydent Miasta decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy [...], Uprawnej oraz skrzyżowania ulic [...] w P., przewidzianej do realizacji na działkach nr: 17, [...], 24, [...], 23, [...], [...], [...], [...], [...], [...], nr [...], [...], [...] z arkusza mapy [...] obrębu Sp. oraz nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu K. . Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu określonego jako budowa ul. [...] oraz skrzyżowania ul. [...] w P. dokonano w dniu [...] września 2012 r. (protokół nr [...]/12). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., pozwolił na użytkowanie obiektu budowlanego na ulicach [...] oraz skrzyżowaniu ulic [...] w P.. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2012 r., a zatem w tym dniu można było przystąpić do legalnego użytkowania wybudowanych dróg. Jak wyjaśniono, w odwołaniu do orzeczeń sądów administracyjnych, o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Na podstawie informacji przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich ustalono, że budowa dróg na ulicach [...] została zrealizowana ze środków Miasta P. i wyniosła [...] zł. W dalszej części uzasadnianie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 powołanej powyżej ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona doprowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. Organ podkreślił, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. dokonano wizji na ulicy [...], w wyniku której stwierdzono resztki zdegradowanego utwardzenia (nawierzchnia gruntowa ulepszona). Zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia, ulice: [...] oraz skrzyżowanie ulic [...] w P. wykorzystywane są w ruchu lokalnym i na fragmencie utwardzone były gruzem i destruktem asfaltowym z udeptanymi ścieżkami i trawą. W ramach zrealizowanej w 2012 r. inwestycji na ulicy [...] wybudowano jezdnię (nawierzchnia kostkowa), obustronne chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, cztery progi zwalniające. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z wyżej powołaną definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Ponadto zrealizowano kanalizację deszczową i oświetlenie. Na podstawie pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalono, że ulica [...] przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz że nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. W ocenie organu, okoliczność, że na ww. ulicy nie istniała droga jako obiekt budowlany wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić jej przebudowa lub modernizacja. Odwołując się do treści decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. podniesiono, że na terenie przewidzianym pod zabudowę nie było obiektów budowlanych przeznaczonych do rozbiórki, natomiast pojęciem przebudowy objęto istniejące uzbrojenie terenu. Określono linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu powołano się na mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz analizę powiązania nowej drogi z innymi drogami publicznymi. Mając powyższe na względzie organ uznał, że inwestycja zrealizowana na ulicy [...] stanowiła budowę drogi, a określenie "przebudowa" użyte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia nie ma znaczenia dla oceny charakteru inwestycji. Nie można dokonać "przebudowy" drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że warunki do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...] stworzono skarżącym, jako właścicielom, na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w dniu [...] listopada 2012 r., nieruchomości określonej w decyzji. Mając powyższe na względzie, pismem z dnia [...] marca 2015 r. zawiadomiono Strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi i poinformowano o treści art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 147 u.g.n. oraz przepisach prawa miejscowego. Na potrzeby prowadzonego postępowania uzyskano w dniu [...] kwietnia 2015 r. operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ scharakteryzował następnie przedłożony operat szacunkowy, wskazując, że wartość nieruchomości przed stworzenie dostępu do drogi publicznej oraz po jej stworzeniu biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W ocenie organu biegły mógł zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych, natomiast rzeczoznawca dysponuje wiedzą o cenach transakcyjnych uzyskanych na rynku za nieruchomości porównywalne i na tej podstawie, po dokonaniu korekty ze względu na cechy różniące nieruchomości, jest w stanie w sposób obiektywny określić wartości nieruchomości wycenianej. Organ scharakteryzował następnie przedłożony operat, wyjaśniając, że na podstawie własnych analiz oraz stwierdzonych preferencji nabywców nieruchomości biegły określił cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi. Jak podkreślono, kwestie te pozostawia się wiedzy i doświadczeniu rzeczoznawcy, albowiem nie są one regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami ani w przepisach rozporządzenia wykonawczego. W wycenie biegły wykorzystał transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonymi przy drogach urządzonych i przy ulicach niezabudowanych drogami, zlokalizowanych w strefie peryferyjnej i pośredniej miasta P., na osiedlach mieszkaniowych o podobnym charakterze (obręby: [...]). Analiza charakterystyki nieruchomości wybranych do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej, a zatem dobór tych nieruchomości uznać należało za prawidłowy. Uzasadniając ten dobór biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o nieruchomościach przeznaczonych do celów porównawczych. Określił ich położenie - poprzez wskazanie ulic, przy których są położone i powierzchni, a w przypadku nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych również otoczenie i sąsiedztwo oraz możliwość i formę zagospodarowania. Udostępnione w operacie szacunkowym dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają ocenić, że są to nieruchomości podobne, a ich zakres nie narusza tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawców majątkowych w zakresie uzyskanych przez nich informacji o transakcjach nieruchomościami. Organ ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy [...], przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu [...] listopada 2012 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., gdzie wskazano, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...] stanowi 50% kwoty [...]zł, czyli wynosi [...] zł. Organ zastrzegł, że Strony nie zgłosiły wniosków dowodowych czy zastrzeżeń do zebranych dowodów i materiałów, oraz nie wniosły o rozłożenie opłaty na raty. W odwołaniu od opisanej decyzji A. G., zastępowany przez zawodową pełnomocnik, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Pełnomocnik zarzuciła naruszenie: 1. art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego istnienia drogi jako elementu infrastruktury technicznej, który stanowi zasadniczą przesłankę ustalenia opłaty adiacenckiej, 2. art. 142 ust. 2 w związku z art. 146 u.g.n. polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy miała miejsce przebudowa drogi, a nie budowa drogi, 3. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez określenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem opinii biegłego, sporządzonej w sposób błędny w zakresie doboru transakcji porównywalnych. Odwołanie od opisanej decyzji wniosła również A. P., we własnym imieniu, powtarzając żądanie i zarzuty odwołania, sformułowane przez pełnomocnika swojego męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], rozpoznając oba odwołania i wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższej decyzji powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Za prawidłowe uznano ustalenia, że przed 2012 rokiem nie istniała na ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż w sprawie doszło do budowy drogi. W ocenie Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę dokonano prawidłowej i szczegółowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem Kolegium operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami sztuki, jest opracowaniem rzetelnym. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji i przyjęło jako własną. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P. i A. G., zastępowani przez tą samą zawodową pełnomocnik. Pełnomocnik wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, powtarzając zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia: 1. art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego istnienia drogi jako elementu infrastruktury technicznej, który stanowi zasadniczą przesłankę ustalenia opłaty adiacenckiej, 2. art. 142 ust. 2 w związku z art. 146 u.g.n. polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy miała miejsce przebudowa drogi, a nie budowa drogi, 3. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez określenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem opinii biegłego, sporządzonej w sposób błędny w zakresie doboru transakcji porównywalnych. Uzasadniając skargę pełnomocnik wskazała, że brak jest w aktach sprawy karty informacyjnej zarządcy drogi, z której ma wynikać, że "przed realizacją inwestycji ulica posiadała nawierzchnię bitumiczną bez podbudowy, bardzo mocno zdegradowaną, z dużą ilością ubytków i nie była zabudowana drogą". Z jednej strony okoliczność, iż na ulicy znajdowała się nawierzchnia bitumiczna wynika z wizji lokalnej oraz wykonanych zdjęć, z drugiej zaś strony z akt nie wynika, kto wykonał ww. nawierzchnię. Według najlepszej wiedzy skarżących, zamieszkujących przy przedmiotowej ulicy, nawierzchnia bitumiczna została wykonana przez Miasto; ze względów obiektywnych trudno sobie wyobrazić, aby prace te mogli wykonać mieszkańcy, we własnym zakresie. Decyzja SKO zawiera szerokie przytoczenie różnych przepisów regulujących kwestie dotyczące dróg, pomijając zasadniczą kwestię jaką jest ustalenie stanu faktycznego. Dalej pełnomocnik napisała, że jeżeli przy wykonywaniu prac przy ulicy doszłoby do naruszenia przepisów np. prawa budowlanego, to nie daje to podstaw do uznania, że efekt tych prac (droga), nie istnieje. W decyzji środowiskowej wyraźnie wskazano, że przedmiotem zadania inwestycyjnego będzie "przebudowa" ulic. Ponadto w uzasadnieniu decyzji środowiskowej wyraźnie wskazano, że jednym z elementów inwestycji będzie położenie nowej nawierzchni. Wreszcie, pomimo, że decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. zezwala na realizację inwestycji drogowej polegającej na "rozbudowie" ulic, to projekt stanowiąc podstawę prac wykonany na zlecenie zarządcy drogi jest zatytułowany "Projekt przebudowy ulicy" i ten projekt został zatwierdzony jako projekt "rozbudowy". Pełnomocnik podkreśliła, że droga przy przedmiotowej ulicy nie powstała w sposób naturalny, tj. poprzez przejeżdżanie lub przechodzenie, lecz jest skutkiem przeprowadzenia robót budowlanych przez Miasto. W wyniku wykonanych prac doszło do podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Nie wymagało to natomiast zmiany granic pasa drogowego. Odnosząc się do operatu pełnomocnik napisała, że niektóre z wybranych do analizy przez biegłego transakcje są pojedynczymi transakcjami wyselekcjonowanymi z różnych obrębów i okolic P., odległych o kilka kilometrów od dzielnicy Spławie. Zdaniem pełnomocnik wybrane transakcje nie spełniają wymogu "podobieństwa". W szczególności wskazała na pojedynczą transakcję w obrębie S. oraz dwie transakcje w obrębie G. - w przypadku dróg nieurządzonych, oraz pojedynczą transakcję w obrębie G., pojedynczą transakcję w obrębie K. oraz dwie transakcje w obrębie S. - w przypadku dróg urządzonych. Pełnomocnik napisała, że każda z wybranych lokalizacji cechuje się np. odmiennymi walorami komunikacyjnymi (np. dobra komunikacja w obrębie G., bliskość ulicy [...], dojazdu do autostrady, węzła komunikacyjnego; niskie zaś walory komunikacyjne w obrębach [...] i [...]) lub dostępnością oferty rekreacyjnej (np. działka w obrębie K. sąsiaduje ze strefą rekreacyjną funkcjonującą wokół jeziora [...]). Zasadniczy wpływ na wartość średniej ceny miały transakcje z obrębu [...] i [...]. Transakcje z tych lokalizacji spowodowały obniżenie ceny średniej ustalonej przez biegłego rzeczoznawcę dla dróg nieurządzonych. Z kolei zasadniczy wpływ na wartość średniej ceny dla działek nieurządzonych miały transakcje spoza obrębu [...]. Transakcje z dodatkowych lokalizacji spowodowały podwyższenie ceny średniej ustalonej przez biegłego rzeczoznawcę dla dróg urządzonych. Nadto biegły nie wyjaśnił kryteriów uznania, że ww. transakcje są transakcjami podobnymi do transakcji badanej. Nadto pełnomocnik zarzuciła, że do porównań przyjęto transakcje poprzedzające datę wyceny o więcej niż dwa lata, a wymóg kilkunastu transakcji dla podejścia porównawczego metodą korygowanej ceny średniej zrealizowano poprzez uzupełnienie zbioru 8-9 transakcji o pojedyncze transakcje z innych lokalizacji, gdzie łączna pula transakcji nie przekraczała 13. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. pełnomocnik Skarżących uzupełniła zarzut dotyczący operatu. Podkreśliła, że wątpliwości budzi dobór nieruchomości podobnych, podkreślając, że konkretne atrybuty nieruchomości różnią się od atrybutów nieruchomości wycenianej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należącej do skarżących, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Równocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W świetle powołanych powyżej przepisów u.g.n., obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: 1) wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; 2) obowiązywaniu w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia budowy drogi, a więc spełnienia podstawowego warunku ustalenia opłaty adiacenckiej o jakiej mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n., wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd też, jak prawidłowo wskazały organy, dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do przepisów u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Co istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Analiza akt sprawy wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W ramach zrealizowanej w 2012 r. inwestycji, na ulicy wybudowano jezdnię (nawierzchnia kostkowa), obustronne chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, cztery progi zwalniające. Każdy z wybudowanych elementów stanowił część powstałej budowli, a więc całości techniczno-użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego. Jak wyjaśniono w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2013 r. ulica przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430) oraz nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Podnoszona obszernie w skardze okoliczność, że na całej długości ulicy znajdowała się nawierzchnia "ze złej jakości asfaltu z dużą ilością ubytków, posypana gresem" (notatka z wizji, k. 35 akt sprawy) samodzielnie nie przesądza, że już wcześniej w ulicy została zrealizowana droga. Nie ulega wątpliwości, że położenie asfaltu wymaga wykonania robót realizowanych przez osoby do tego przeszkolone, dysponujące sprzętem do prac drogowych, a więc prac budowlanych w potocznym znaczeniu tego określenia. Pełnomocnik skarżących, koncentrując się na istnieniu nawierzchni asfaltowej oraz nazewnictwie zastosowanym w uzasadnieniach decyzji procesu budowlanego, pomija jednak rozróżnienie pomiędzy położeniem asfaltu na teren przeznaczony pod budowę drogi, bez podstawy prawnej w rozumieniu współczesnych przepisów prawa budowlanego i u.d.p., a zrealizowaniem obiektu budowlanego, w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Brak urządzonych chodników (k. 35) potwierdza prowizoryczny (tymczasowy) charakter wykonanych kiedyś prac drogowo-budowlanych: utwardzenia nawierzchni. Z protokołu odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania (k. 3- 24, w szczególności k. 13, 9) wynika, że wykonane na przedmiotowej ulicy roboty budowlane dotyczyły: wybudowania jezdni (nawierzchnia kostkowa), chodnika dwustronnego, ciągu pieszo-rowerowego, robót kanalizacyjnych. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i stanowi całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Sąd podkreśla rozróżnienie między tymczasowym utwardzeniem nawierzchni ulicy, a procesem budowlanym mającym na celu wybudowanie drogi, na co składają się: wydanie decyzji administracyjnych, kompleksowe roboty budowlane, które muszą spełnić konkretne parametry techniczne oraz zagospodarowanie całej przestrzeni pasa drogowego (zieleń w pasie drogowym, niezbędne utwardzenia). W przedmiotowej sprawie spełniony był też warunek obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej – okoliczność powyższa nie jest kwestionowana przez skarżących. Kolejne wątpliwości skarżących budzi natomiast spełnienie w niniejszej sprawie ostatniego warunku ustalenia opłaty adiacenckiej, jakim jest wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z drogi. Niewątpliwie operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.) to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wyłączną kompetencją organu jest ocena zasadności ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 309/16 (CBOSA), która to sprawa dotyczyła opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po stworzeniu warunków do korzystania z tej samej wybudowanej drogi, że w powyższym świetle organ winien był dokonać oceny prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny oraz wyjaśnić, czy na przestrzeni lat miały miejsce transakcje nieruchomościami umożliwiające dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu o przyjętą metodę wyceny. Organ rozstrzygający sprawę jest zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok NSA z 08 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 364/15, CBOSA). Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy (art. 154 ust. 1 u.g.n.), nie oznacza jeszcze, iż może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma zaś obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny z odnośnymi przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 172/11, CBOSA). Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty. Równocześnie, jak zauważono w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12 (CBOSA), operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Oznacza to, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Należy jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Konsekwentnie, jak zauważono w wyroku NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10 (CBOSA), o ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. Zamieszczenie powyższych informacji w operacie umożliwia bowiem organowi weryfikację jego poprawności. Mieć bowiem należy na uwadze, że stosownie do treści § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stąd biegły, dokonując wyceny powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, co powoduje, że niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki doszedł on do zawartych w operacie wniosków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 123/08, CBOSA). W przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości przed i po zapewnieniu dostępu nieruchomości do drogi został ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2015 r. Dokonując wyceny nieruchomości zarówno przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury, rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę korygowania ceny średniej, obejmując swoją analizą rynku grunty znajdujące się w P., wyjaśniając, że rynek nieruchomości jest na tym terenie dobrze rozwinięty. W ocenie Sądu przyjęty sposób wyceny uznać należało za prawidłowy. Sąd podziela również stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, że przedłożony operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, a rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Co więcej, operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem infrastruktury technicznej. Pełnomocnik skarżących kwestionuje ustalenia operatu, że wybrane transakcje nie spełniają wymogu "podobieństwa", cechując się odmiennymi walorami komunikacyjnymi lub dostępnością oferty rekreacyjnej. W szczególności, zdaniem pełnomocnika, w operacie obniżono cenę średnią ustaloną dla dróg nieurządzonych oraz podwyższono cenę średnią. Sąd stwierdza, że biegły odnotował w operacie (s. 14-15 operatu), że w analizowanym obszarze otoczenia obrębu [...] i najbliższych dzielnic wschodniej [części] Miasta, nie występowała wystarczająca ilość transakcji, w związku z powyższym rozszerzono badany rynek. Zachowanie takie jest co do zasady prawidłowe, o ile biegły wykaże, że dobrał odpowiednie transakcje lub wykaże, że odpowiednio skorygował dobrane transakcje. Dalej Sąd wskazuje, że biegły w operacie napisał, że podzielił rynek nieruchomości w zależności od dostępności do dróg wybudowanych, urządzonych oraz posiadających trwałą nawierzchnię jezdną i dróg gruntowych o złym stanie technicznym, nieurządzonych i odrzucił ceny skrajne. Zarazem biegły podkreślił, że ceny między strefami nie odbiegają od siebie poziomem, wskazując że wysokość ceny uzależniona jest w szczególności od indywidualnego położenia i otoczenia w strefach postrzeganych jako mniej lub bardziej atrakcyjne. Co ważne, biegły przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zarówno przed wybudowaniem infrastruktury technicznej jak i po wybudowaniu tejże infrastruktury, określił zakres współczynników korygujących (s. 18 i 22 operatu). Sąd podziela stanowisko, że ocena operatu szacunkowego przez Sąd i organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości ściśle specjalnych, przy czym pozycja rzeczoznawcy majątkowego, wynikająca z przepisów u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2513/14; CBOSA). Sąd zaznacza i to, że skarżący, reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez zawodowego pełnomocnika i mając zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, mogli skorzystać z możliwości oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia, czego jednak nie uczynili. Sąd stwierdza, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia także tego argumentu skargi, dotyczącego operatu szacunkowego. Marginalnie zauważyć tu należy także, że ani strony, ani organy administracji nie mogą dowolnie modyfikować założeń przyjętych w operacie dla wykazania z góry przyjętej tezy. Taki charakter ma zaś przedstawione w skardze wyliczenie średniej ceny nieruchomości w obrębie S. i [...] (k. 11). O niedopuszczalności takiego wybiórczego modyfikowania treści operatu przesądza brak po stronie tychże podmiotów wiedzy fachowej, jaką dysponuje rzeczoznawca. W wyniku procesu myślowego przedstawionego w skardze uzyskano wyniki, które w oczywisty sposób nie dają się pogodzić z wiedza notoryjną, stwierdzono mianowicie istotny (o niemal [...] zł.) spadek ceny jednego metra kwadratowego działki w obrębie S. i K. na skutek urządzenia drogi. W wyniku przeprowadzonej budowy ulicy wyceniana działka została lepiej skomunikowana, a jej wartość z tego tytułu wzrosła. Zgodnie z przedstawionymi dokumentami, według stanu przed budową drogi, przedmiotowa nieruchomość posiadała jedynie dostęp do pasa drogowego (wydzielonego liniami granicznymi), w którym nie występowała droga, ani drogowe obiekty inżynierskie. Nawierzchnia, czy elementy drogi, które znajdowały się na powierzchni ulicy przed inwestycją nie stanowiły drogi wybudowanej w na podstawie prawa budowlanego. Utwardzenia, choćby i z asfaltu, o tymczasowym charakterze, czy oświetlenie nie mogą być uznane za istotne elementy drogi. Dopiero obecne, zorganizowane wybudowanie ulicy wraz z niezbędnymi elementami dla obiektów drogowych, spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej, zwiększenie bezpieczeństwa ludzi i aut oraz umożliwiło dojazd m.in. do przedmiotowego gruntu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.