II OSK 80/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 421/16 w sprawie ze skargi M. T. K. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 30 maja 2011 r. nr XII/94/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i skargę odrzucić; II. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na rzecz M. T. K. kwotę 300 (słownie: trzysta) zł. tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; III. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 421/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. T. K. na uchwałę nr XII/94/11 Rady Miasta Białystok z dnia 30 maja 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. M. T. K. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") wezwała Radę Miasta Białystok do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doli rzeki Białej (odcinek od ul. J. P. do ul. A.) w Białymstoku (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego nr 174, poz. 2068). Skarżąca zarzuciła powołanej uchwale: 1. niezgodność zaskarżonej uchwały co do obszaru objętego projektem planu miejscowego w stosunku obszaru objętego uchwałą nr XXXII/358/04 Rady Miasta Białystok z dnia 6 grudnia 2004 r. o przystąpieniu do uchwalania planu miejscowego; 2. naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez niezastosowanie się do postanowień studium, obowiązującego w dniu uchwalania planu miejscowego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przepisy planu miejscowego powinny być zgodne z ustaleniami studium. Zgodność ta nie polega jednak na prostym przenoszeniu postanowień studium do planu miejscowego. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami zawartymi w studium jest bowiem różny i zależy od ich szczegółowości. Uwaga ta nie zmienia faktu, że przepisy planu miejscowego nie mogą prowadzić do modyfikacji studium. W niniejszej sprawie planu miejscowy dopuszcza zabudowę w obszarze 100 m od koryta rzeki Białej, choć studium przewidywało w tym zakresie zakaz zabudowy. Następnie M. T. K. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając: 1. niezgodność zaskarżonej uchwały co do obszaru objętego projektem planu miejscowego w stosunku obszaru objętego uchwałą z dnia 6 grudnia 2004 r. o przystąpieniu do uchwalania planu miejscowego; 2. naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że podejmując uchwałę o planie miejscowym, organ uchwałodawczy gminy nie jest zobligowany do podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag; 3. naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez niezastosowanie się do postanowień obowiązującego studium przy określaniu obszaru oznaczonego na mapie jako [...]; 4. naruszenie 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez ograniczenie i niekorzystny wpływ ustaleń przyjętych w planie miejscowym na wykonywanie prawa własności przez właścicieli działki nr [...]; 5. naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zarezerwowanie pasa terenu o szerokości 10 m i przeznaczenie tego gruntu pod pas izolacyjny na działce nr [...] bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny, co powoduje brak możliwości utworzenia tego pasa; 6. naruszenie art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.) przez naruszenie prawa sąsiedzkiego przepisami planu miejscowego, tj. ustalenie 10-metrowego pasa izolacyjnego między częścią usługową i mieszkaniową, mimo że powstanie pasa jest wykluczone, gdyż inwestor posiadający pozwolenie na budowę myjni samochodowej na działce nr [...], oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...], nie został zobowiązany do jego realizacji; 7. naruszenie art. 14 ust. 5 i art. 16 u.p.z.p. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) przez przyjęcie mapy zasadniczej zawierającej istotne błędy – teren położony wzdłuż rzeki Białej powinien być oznaczony jako teren inwestycyjny, a teren oznaczony symbolem [...] nie został podzielony na 2 części, tj. działkę nr [...] i [...]; 8. naruszenie art. 17 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. przez niepowtórzenie czynności planistycznych w wymaganym zakresie, mimo naniesienie uwag do planu miejscowego. M. T. K. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że za uchyleniem zaskarżonej uchwały przemawia wadliwy sposób jej zatwierdzenia. Uwagi do projektu planu miejscowego zostały bowiem poddane pod głosowanie jednocześnie z uchwałą w sprawie planu miejscowego. M. T. K. podała, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego ma na celu powiadomienie o wszczęciu procedury planistycznej i wyznaczenie granic obszaru, do którego odnosi się plan miejscowy. Ustalenie wspomnianego terenu jest wiążące w dalszej części postępowania. Z pisma z dnia 26 stycznia 2007 r., nr [...], wynika, że północna część działki nr [...], w odróżnieniu od części południowej, pozostaje poza granicami rozważanego aktu prawa miejscowego. W tym zakresie zaskarżona uchwała nie jest tożsama z uchwałą z dnia 6 grudnia 2004 r. Ponadto dla terenów oznaczonych symbolami [...],[...] i [...] nie dopuszcza się zabudowy kubaturowej. Obszary położone wzdłuż rzeki Białej, przez które biegnie sieć cieplna, są terenami budowlanymi, co potwierdza decyzja Wojewody Białostockiego z dnia [...] 1992 r., nr [...]. Konsekwentnie § 38 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny ze stanem rzeczywistym. Przepis ten wskazuje także na zatajenie przez Prezydenta Miasta Białegostoku wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów, na których znajdują się urządzenia ciepłownicze. Skarżąca uznała także, że zmiana przebiegu linii rozgraniczających powinna prowadzić do ponowienia czynności planistycznych. Prezydent Miasta Białystok celowo usunął podział obszaru [...], by opracowanie graficzne było czytelne i nie zawierało niejasnych elementów. Sądy administracyjne nadużywają w ocenie skarżącej art. 36 i art. 37 u.p.z.p., co pozwala organom administracji publicznej uchwalać plany miejscowe nieliczące się ze stanowiskiem właścicieli. Usankcjonowanie pozwolenia na budowę w planie miejscowym nie stwarzałoby także trudności dla biegłych powołanych w celu oszacowania wartości nieruchomości w postępowaniu przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Białystok wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Białystok wyjaśnił, że procedura uchwalania planu miejscowego ma charakter uniwersalny, a jej kontrola dokonywana jest tylko raz przez sąd administracyjny. Ocena poprawności rozważanego planu miejscowego wyrażona w poprzednio wydanym wyroku wiąże zatem sąd w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 719/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na rozważaną obecnie uchwałę, potwierdzając jej zgodność w części tekstowej i graficznej z ustaleniami studium. Za niezasadny uznano zarzut niepowtórzenia czynności planistycznych. Nie podzielono także argumentu, że plan miejscowy został sporządzony na nieaktualnej mapie zasadniczej i pominięto zmianę przeznaczenia terenów położonych wzdłuż rzeki Białej. Nie dopatrzono się naruszenia zasady równości i zasady proporcjonalności w odniesieniu do działki nr [...], zasad wynikających z art. 6 u.p.z.p., art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 164 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W czasie prowadzenia prac planistycznych M. M., współwłaściciel działki nr [...], złożył dwa wnioski do projektu planu miejscowego. Pierwszy dotyczył regulacji stanu prawnego części działki nr [...], a drugi – przeznaczenia tejże działki pod zabudowę szeregową. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] 2005 r. Prezydent Miasta Białystok uwzględnił pierwszy wniosek, załatwiając negatywnie drugi. W dniu 1 kwietnia 2011 r. M. M. złożył uwagi do wyłożonego projektu planu miejscowego, w których odniósł się do przeznaczenia działki nr [...] na cele inwestycyjne i ograniczenia obszaru przeznaczonego pod publiczne tereny zieleni [...] do terenu zajętego przez kolektor ciepłowniczy. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta Białystok nie uwzględnił w części uwag dotyczących zmiany przeznaczenia działki nr [...] oraz nie uwzględnił w całości ograniczenia obszaru publicznych terenów zielenie [...]. W dniu 30 maja 2011 r. uwagi te przedstawiono Radzie Miasta Białegostoku, która podjęła uchwałę w sprawie planu miejscowego, rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych. Odnosząc się do zarzutów skargi, Prezydent Miasta Białystok wskazał, że zakres uchwały z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tożsamy z zakresem określonym w uchwale nr XXXII/358/04 Rady Miasta Białystok z dnia 6 grudnia 2014 r. o przystąpieniu do sporządzania planu. Uchwała intencyjna swoim zakresem nie obejmuje drogi usytuowanej między ul. J.P., w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru [...]. Granica obszaru objętego uchwałą została bowiem poprowadzona po tej drodze. Organ administracji publicznej zauważył ponadto, że rozpatrzenie uwag jest czynnością odrębną i poprzedza uchwalenie planu miejscowego. Rozstrzygnięcie w tej sprawie może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego. Uwagi powinny być poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie tworzyć się listę uwag uwzględnionych i nieuwzględnionych przez radę gminy. W pkt 16 protokołu odnotowano głosowanie w sprawie uwag i sposobu ich rozpatrzenia. Uwagi zostały w tym celu najpierw zreferowane, a następnie poddane pod głosowanie. Przedstawiono także projekt uchwały dotyczący omawianego planu miejscowego, który został przyjęty przez radnych przy 17 głosach za, 0 głosów przeciw i 2 głosach wstrzymujących się. Tym samym uczyniono zadość wymogom z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym częściowo symbolem [...], a częściowo symbolem [...]. Tereny objęte symbolem [...] przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolno stojącej, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, i pod zieleń urządzoną. Tereny oznaczone symbolem [...] przeznaczone są pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych. Obszar ten pełni rolę korytarza ekologicznego i ma służyć do wypoczynku biernego i swobodnego migrowania drobnej fauny. Powyższy teren narażony jest na zalewy i podtopienia w czasie wysokich stanów na rzece Białej. Działka nr [...] znajduje się w świetle studium częściowo na terenach niezabudowanych do utrzymania i przekształceń, gdzie plan miejscowy przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Pozostały teren położony jest w systemie przyrodniczym miasta. Obszar ten według studium tworzy zespół terenów biologicznie czynnych ze szczególnym uwzględnieniem obszarów dolin rzecznych, terenów leśnych i zadrzewionych, a także ogródków działkowych i obiektów użyteczności publicznej z zielenią towarzyszącą. Na terenie tym obowiązuje bezwzględne utrzymanie prawidłowości funkcjonowania systemu powiązań przyrodniczych, drożności systemu przewietrzania miasta i systemu korytarzy ekologicznych w strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Możliwość lokalizacji obiektów kubaturowych związanych z obsługą terenów zieleni, w systemie przyrodniczym, istnieje tylko w odległości 100 m od rzeki Białej. Fragment działki położony w systemie przyrodniczym według ustaleń planu miejscowego wykluczony jest spod zabudowy, stanowiąc teren zieleni urządzonej i zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej. Sieć cieplna między ul. A.F. i ul. J.P. została wybudowana przed podjęciem uchwały w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy sankcjonuje zatem istniejący przebieg sieci cieplnej, dopuszczając modernizację i przebudowę sieci na [...] i [...] z zachowaniem dotychczasowej lokalizacji. Prezydent Miasta Białegostoku zauważył ponadto, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona interesu indywidualnego przez ochronę prawa własności nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym razie gmina nie mogłaby kształtować ładu przestrzennego. Głównym celem rozważanego planu miejscowego była ochrona rzeki Białej przed zmianą funkcji i niepożądaną zabudową oraz zagospodarowaniem terenu niezgodnym z zasadami studium dla obszarów systemu przyrodniczego miasta, a także utrzymanie proekologicznych form zagospodarowania terenu. W studium wyznaczono system przyrodniczy doliny rzeki Białej, na który składają się terenu otwarte, chronione w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania środowiska przyrodniczego i zapewnienie odpowiednich standardów zamieszkiwania w mieście. Ustalenia te w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego. Dlatego omawiane ograniczenia ustanowione w rozważanym planie miejscowym są zasadne. Obszar ten ma charakter dolinny, wobec czego istotna jest funkcja hydrologiczna. Dopuszczenie zabudowy na rozważanym terenie oznaczałoby konieczność wyrażenia zgody także na inne zabudowy w podobnych częściach doliny. Tymczasem ze studium wynika, że obszar miasta na powierzchni obejmującej ok. 30% wskazano do wyłączenia spod zabudowy, z czego znaczną część stanowią doliny. Zabudowa tak dużego terenu i tworzenie powierzchni nieprzepuszczalnych miałaby nieodwracalny wpływ na stan wód na obszarze miasta i byłaby niezgodna z zasadą zrównoważonego rozwoju. Przewidziany w planie miejscowym sposób zagospodarowania tych cennych pod względem środowiskowym terenów miejskich, w tym zakaz zabudowy, służy interesowi publicznemu, chroni środowisko i walory krajobrazowe miasta. Ustalając w planie miejscowym tereny niezabudowane, nie naruszono zasady równości wobec prawa i nie przekroczono granic władztwa planistycznego. Ze względu na możliwe oddziaływanie akustyczne od strony al. J.P., uciążliwe dla mieszkańców zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, postanowiono bezpośrednio przy ulicy zlokalizować zabudowę usługową. Zasięg oddziaływania hałasu emitowanego przez pojazdy mechanicznej wynosi bowiem 70 dB w odległości ok. 44 m, i 65 dB w odległości ok. 120 m. Nie należało zatem lokalizować budynków mieszkalnych w jego bliskim sąsiedztwie. W celu ograniczenia oddziaływania hałasu od ul. J.P. i zabudowy usługowej przewidziano w planie miejscowym pas zieleni izolacyjnej. Rozwiązanie do ochroni zabudowę mieszkaniową, co jest korzystne dla działki nr [...]. Wykonanie pasa izolacyjnego powinno nastąpić przy realizacji zabudowy usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu [...]. W związku z prowadzonymi pracami planistycznymi dwukrotnie pozyskano arkusze map numerycznych: w formacie DWG w dniu 9 maja 2007 r. i w formacie DXF w dniu 5 marca 2010 r. Projekt planu miejscowego posiadał także kolory funkcji przypisane do danego przeznaczenia. Linia podziału między nieruchomościami jest niewidoczna pod kolorami nałożonymi na ten obszar. Fakt podziału działki nr [...] był rozważany w chwili sporządzania planu miejscowego. Ustalenia dla tego terenu są prawidłowe, a obszar ten ma zapewnioną niezbędną obsługę komunikacyjną. Podział dotyczy przy tym działek nr [...] i [...], nienależących do skarżącej. Należy zauważyć, że zarzut dotyczący konieczności powtórzenia procedury planistycznej odnosi się do części uwag współwłaściciela działki nr [...]. Przychylając się do tej uwagi, skorygowano przebieg linii rozgraniczającej, w wyniku czego powiększono teren [...], przeznaczony pod zabudowę jednorodzinna i zieleń urządzoną. Tym samym poprawiono istotnie parametry działek, pozwalając na prawidłowe zagospodarowanie potencjalnie wydzielonych nieruchomości. Faktyczne przeznaczenie nie uległo zmianie, gdyż teren ten był przeznaczony pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych. Włączenie części nieruchomości do terenu [...] pozwoliło na wykorzystanie tego terenu pod zieleń urządzoną przy zabudowie mieszkaniowej. Powyższa zmiana była korzystna dla wnioskodawcy i obejmowała także sąsiednią działkę o takich samych parametrach. Żaden inny teren wyznaczony w planie miejscowym nie miał tak wąskich działek przeznaczonych pod zabudowę. Dlatego zmiana przebiegu linii rozgraniczającej nastąpiła na działkach nr [...] i [...], nie naruszając interesów innych osób. Nie było zatem potrzeby ponawiania procedury planistycznej. Taka konieczność zależy od charakteru i rozmiaru wprowadzonych zmian. W przypadku modyfikacji jednostkowych, niewpływających na sytuację prawną sąsiednich gruntów, nie zachodzi potrzeba ponawiania procedury planistycznej. W pismach z dnia 7 września 2016 r. i 7 października 2016 r. skarżąca ustosunkowała się do wywodów organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. T. K.. W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona uchwała była już poddana kontroli sądu administracyjnego w sprawie II SA/Bk 719/15 ze skargi A. M. – drugiej, obok skarżącej, współwłaścicielki działki nr [...]. Skargę tę oddalona wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., który jest nieprawomocny z powodu wniesienia skargi kasacyjnej. Ponadto w sprawie II SA/Bk 560/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skontrolował legalność tej uchwały w zakresie interesu prawnego właścicieli działki nr [...]. W sprawie tej wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. uwzględniono skargę i stwierdzono nieważność § 31 ust. 3 pkt 7 powołanego planu miejscowego. Skargi w sprawach II SA/Bk 719/15 i II SA/Bk 560/16 wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepisu tego nie stosuje się jednak w świetle art. 101 ust. 2 u.s.g., jeśli w sprawie orzekał już sąd administracyjny. Na tle art. 101 ust. 2 u.s.g. przyjmuje się, że mimo oddalenia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje możliwość ponownej jej kontroli, choć tylko w granicach interesu prawnego innego skarżącego. Skład orzekający później jest natomiast związany oceną pierwszego składu orzekającego dotyczącą aspektów procedury planistycznej odnoszących się do ogółu adresatów. Tym samym art. 101 ust. 2 u.s.g. dotyczy "sprawy" indywidualnych interesów lub uprawnień, a nie sprawy samej uchwały. Skarżąca jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej na obszarze objętym oznaczonym symbolami 2.1MN,ZP i 3.2ZP,ZZ. M. T. K. upatruje naruszenia interesu prawnego w sprzeczności ustaleń planu miejscowego z jej zamierzeniami inwestycyjnymi. Zaskarżona uchwała przewiduje na terenie działki ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu, a zatem ingeruje w prawo własności skarżącej. Stwierdzenie to przesądza o posiadaniu przez nią legitymacji skargowej, ale nie przesądza kwestii wystąpienia nadużycia władztwa planistycznego. W sprawie II SA/Bk 719/15 skarga została wniesiona przez A. M., współwłaścicielkę działki nr [...]. Sąd I instancji rozważał, czy skarga wniesiona po oddaleniu pierwszej skargi na ten sam plan miejscowy przez innego współwłaściciela tej samej działki jest dopuszczalna. Skład orzekający doszedł do wniosku, że kwestię tę należy rozstrzygnąć na korzyść skarżącej. Trudno bowiem założyć, że interes prawny współwłaścicieli jest zawsze identyczny. Sprawa ze skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest sprawą "indywidualnych interesów lub uprawnień", a nie sprawą "uchwały". Jeżeli nawet zarzuty dwóch następujących po sobie skarg współwłaścicieli tej samej działki są identyczne, sąd może o ich podobieństwie, zasadności i skuteczności przesądzić dopiero w merytorycznym postępowaniu. Nie powinien natomiast drugiej skargi traktować jako niedopuszczalnej. Sąd I instancji przytoczył art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że regulacja ta ustanawia dwie przesłanki legalności planu miejscowego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu i formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów. W zakresie elementów zaskarżonej uchwały wspólnych dla wszystkich podmiotów, których interesu prawnego ona dotyczy, tj. w zakresie procedury planistycznej – ocena prawna składu orzekającego w sprawie II SA/Bk 719/15 jest w sprawie niniejszej wiążąca. Zwrócił na ten aspekt uwagę skład orzekający w sprawie II SA/Bk 560/16. W sprawie II SA/Bk 719/15 Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, gdyż zachowano układ czynności planistycznych; oceniono brak potrzeby ich powtarzania, mimo uwzględnienia uwag do planu; nie stwierdzono naruszenia właściwości organów planistycznych. Z akt administracyjnych wynika, że rozpatrzono zgłaszane wnioski i uwagi, wydając zarządzenia wraz z ich uzasadnieniem co do każdej uwagi i wniosku. W odniesieniu do działki nr [...] wnioski po podjęciu uchwały intencyjnej i uwagi po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zgłosił M. M.. Nie zostały one uwzględnione, o czym rozstrzygnął Prezydent Miasta Białegostoku zarządzeniami z dnia [...]2005 r., nr [...], i z dnia [...]2011 r., nr [...]. Z zarządzenia z dnia [...]2011 r. wynika, że możliwe było częściowe uwzględnienie uwagi i przesunięcie linii rozgraniczającej w celu powiększenia terenu 2.1MN.ZP przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną. Jak wynika z protokołu sesji Rady Miasta Białystok z dnia 30 maja 2011 r., nie uwzględniono jedynie w części uwagi dotyczącej przeznaczenia działki nr [...] na cele inwestycyjne. Nie było też podstaw do powtarzania czynności planistycznych. Zakres uwzględnienia uwag nie miał wpływu na część planu dotyczącą interesów podmiotów innych niż właściciele działki nr [...]. To bowiem charakter i rozmiar zmian dokonanych po uwzględnieniu uwag jest decydujący dla konieczności ponowienia procedury planistycznej. W niniejszej sprawie miały one charakter jednostkowy i ocenę wyrażoną w sprawie II SA/Bk 719/15 należy podzielić. Ponadto na sesji w dnu 30 maja 2011 r. Rada Miasta Białystok głosowała nad każdą uwagą, co czyni zadość wymogom rozpatrzenia uwagi przed podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego. Zarzuty w tym zakresie są bezzasadne. Sąd I instancji przychylił się do stanowiska wyrażonego w sprawie II SA/Bk 719/15 o braku rozbieżności między obszarem zaskarżonego planu a obszarem jego projektu określonym w uchwale intencyjnej z dnia 6 grudnia 2004 r. Korespondencja między M. J. oraz pracownikami Wydziału Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miasta Białegostoku nie potwierdza zarzutów skargi. Wynika z niej jedynie, że pracownicy organu administracji publicznej wyjaśnili, w jakim zakresie plan miejscowy obejmuje działki nr [...]. W obu przypadkach obszar planu miejscowego jest tożsamy, a od strony południowej granica ta przebiega wzdłuż al. J.P. i nie obejmuje tej ulicy. Odnosząc się do zaskarżonej uchwały, sąd I instancji uznał, że plan miejscowy co do obszaru oznaczonego symbolem 1.1U jest zgodny w części tekstowej i graficznej z ustaleniami studium. W studium i prognozie odziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren, na którym położona jest działka nr [...] oznaczono jako 8.4 (Strefa 8), tj. "obszar do zabudowy mieszkaniowej i usługowej". Na rysunku planu miejscowego widać jednak wyraźnie częściowe przeznaczenie tego terenu pod zieleń urządzoną. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wskazał, że w studium oznaczono teren działki częściowo jako "niezabudowany do utrzymania i przekształceń", a częściowo jako położony w systemie przyrodniczym miasta. Jak wskazano w sprawie II SA/Bk 719/15, zaakceptowane w studium "przekształcenie" części działki nr [...] mogło dotyczyć przeznaczenia jej jako usługowej lub jako mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenie zatem co do częściowego przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową, a częściowego pod zieleń urządzoną nie stanowi niezgodności planu miejscowego ze studium. Uzasadnione jest przeznaczenie działek nr [...] i [...], a nie działki skarżącej, pod zabudowę usługową w celu zabezpieczenia przed hałasem zabudowy mieszkaniowej położonej w głębi zbiegu al. J.P. i al. K. Właściciel działki nr [...] znajdującej się na obszarze 1.1U jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego zlokalizował tam myjnię samochodową, uzyskując pozwolenie na budowę. Uchwalony plan miejscowy tę sytuację uwzględnił, przy czym działki nr [...] i [...] uzyskały przeznaczenie usługowe tylko w części. Pozostały fragment został oznaczony symbolem 3.2ZP,Zz. Teren ten zaczyna się od al. J.P. i biegnie wzdłuż rzeki Białej po jej stronie północnej, na całej długości obszaru objętego planem. Jest to zabieg celowy, mający za zadanie ochronę tej rzeki i potencjalnych terenów zalewowych przed jakąkolwiek degradacją. Nie byłoby zatem uzasadnione przeznaczenie terenu 3.2ZP,ZZ w inny sposób. Szerokość tego terenu wynika z warunków, jakie panują w dolinie rzeki Białej. Odpowiada to także obszarowi wyznaczonemu w studium. W odniesieniu do zarzutu zakazu zabudowy kubaturowej na terenie oznaczonym symbolem 2.1MN,ZP i 2.1MN,ZP, wskazano, że jest to obszar przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Z rysunku planu miejscowego wynika, że o jego wielkości i przeznaczeniu zadecydowało położenie: od północy przebiega ul. Długa, za którą znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, od południa obszar graniczy z obszarem 3.2ZP,Zz czyli potencjalnymi terenami zalewowymi rzeki Białej. Podobnie ukształtowano przeznaczenie terenu na wschód w kierunku ul. A.. W trakcie procedury planistycznej organ administracji publicznej powiększył obszar podlegający zabudowie mieszkaniowej celem polepszenia jej warunków. Tym samym nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez nadmierne ograniczenie prawa własności tej działki i naruszenie konstytucyjnych zasad równości czy proporcjonalności w odniesieniu do ustanowionych ograniczeń w dysponowaniu własnością. Sąd I instancji nie przychylił się także do zarzutu nieaktualności mapy zasadniczej wykorzystanej do sporządzenia planu miejscowego. Organ administracji publicznej dysponował mapami z 2007 r. i z 2010 r., następnie aktualizowanymi, które zostały mu udostępnione przez Służby Geodezyjne i Kartograficzne. We własnym zakresie nie mógł map zakwestionować, gdyż przesłały je uprawnione organy. Także wykorzystanie do sporządzenia planu miejscowego urzędowych arkuszy map numerycznych spełnia wymóg z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Dopuszczalne jest, by rysunek planu miejscowego został sporządzony na dokumentach odpowiadających urzędowym kopiom tych map, w tym sporządzonym z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych organom gminy w formie elektronicznej. Odnosząc się do zarzutów niewyrysowania linii podziałowej działek nr [...] i nr [...], sąd I instancji uznał, że ten fakt samoistnie nie przesądza o nieważności planu miejscowego w związku z nieuwzględnieniem aktualnych materiałów kartograficznych. Takie stanowisko zajęto także w sprawie II SA/Bk 560/16, z tym że w tamtej sprawie omawiana kwestia stanowiła dodatkowy argument za uwzględnieniem skargi w granicach interesu prawnego skarżących. Ich interes indywidualny jest jednak inny niż w interes M. T. K.. Poza tym w sprawie II SA/Bk 560/16 uwzględniono skargę i stwierdzono nieważność § 31 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego, regulującego 10-metrowy pas izolacyjny. Podnoszone w tej mierze zarzuty są zatem nieaktualne. Należy także zauważyć, że sieć cieplna ma przebiegać tylko na terenach oznaczonych symbolami 3.1ZP,Zz i 3.2ZP,Zz. Wybudowano ją w 2004 r., przed podjęciem uchwały intencyjnej. Sieć ta przebiegała i nadal przebiega w południowej części działki skarżącej, objętej symbolem 3.2ZP,Zz. Plan miejscowy dla tego obszaru wprowadził przeznaczenie "tereny zieleni urządzonej" i "potencjalne tereny zalewowe rzeki Białej", a zatem to przeznaczenie powinien odzwierciedlać rysunek planu miejscowego. Faktycznie jest to teren zalewowy, a nie "teren inwestycyjny", którego określenia domaga się skarżąca. Uwagi tej nie zmienia lokalizacja kolektora ciepłowniczego, skoro rozważany teren nie jest przeznaczony do dalszej zabudowy i zainwestowania. Nieuwzględnienie decyzji o warunkach zabudowy wydanych przed uchwaleniem planu miejscowego nie uzasadnia również stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Decyzje te nie dotyczą okoliczności, które podlegają ocenie przy sporządzaniu planu miejscowego. Nie są wynikiem realizacji koncepcji szerszego ładu przestrzennego i zagospodarowania większych przestrzeni miejskich, lecz stanowią rezultat analizy prowadzonej głównie pod względem zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd I instancji dodał także, że nie jest władny wypowiadać się w kwestii trudności biegłych w oszacowaniu wartości nieruchomości skarżącej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła M. T. K., zarzucając naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. a. przez niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu sprawy, polegające na błędnym ustaleniu, że I. postanowienia studium nie są sprzeczne z planem miejscowym; II. władztwo planistyczne nie zostało nadużyte; III. uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest tożsama z planem miejscowym; IV. mapa zasadnicza dołączona do planu jest aktualna; b. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skarżącej i niepodanie przyczyn, dla których argumentom skarżącej odmówiono zasadności; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, przez pominięcie dowodu znajdującego się w aktach sprawy – projektu uchwały Rady Miasta Białegostoku z dnia 30 maja 2016 r. oraz decyzji Wojewody Podlaskiego nr RG.III.7016/11-14/92; 3. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ograniczenie i niekorzystny wpływ ustaleń przyjętych w planie na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości nr [...]; 4. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c., art. 21 ust. 1, art. 32 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie, że plan miejscowy narusza prawo własności skarżącej przez a. nieuwzględnienie w planie miejscowym pozwolenia na budowę 5 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej; b. nieuwzględnienie w planie miejscowym decyzji nr [...] z dnia [...]2005 r. w sprawie warunków zabudowy; c. nieumieszczenie informacji w części opisowej planu miejscowego o zmianie przeznaczenia gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Białej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu M. T. K. wskazała, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego ma na celu zakomunikowanie o wszczęciu właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenia granic obszaru, do którego odnosi się ta uchwała i następująca po niej procedura. Wstępne ustalenie granic obszaru objętego planem miejscowym jest zatem wiążące w dalszej części postępowania w sprawie uchwalenia tego aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji błędnie przyjął zatem, że korespondencja prowadzona z Wydziałem Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miasta Białegostoku nie potwierdza zarzutów skargi o istnieniu rozbieżności między obszarem określonym w uchwale intencyjnej i obszarem zaskarżonego planu miejscowego. Działka nr [...] została bowiem objęta uchwałą intencyjną, co stwierdza powyższa korespondencja, lecz nie ujęto jej w planie miejscowym. Ponadto dopiero zawarcie ugody przed Sądem Okręgowym w Białymstoku, sygn. akt I C [...], zmusiło Gminę Białystok do uwzględnienia uwag wnoszonych przez skarżącą. Nie ulega zatem wątpliwości, że władztwo planistyczne zostało w rozpatrywanej sprawie przekroczone. Działanie Prezydenta Miasta Białystok i Rady Miasta Białystok narusza art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż uchylono zaskarżony plan miejscowy tylko w części dotyczącej stron postępowania przed Sądem Okręgowym w Białymstoku. Zasada równości nie została zachowana w odniesieniu do skarżącej kasacyjnie, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie została uwzględniona w uchwalonym planie miejscowym. W nieobowiązujących planach miejscowych teren położony wzdłuż rzeki Białej, obejmujący również część działki skarżącej, był terenem budowlanym. W § 38 ust. 7 planu miejscowego odstąpiono natomiast od ustalania stawki procentowej służącej do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, gdyż nie przewiduje się takiego wzrostu. Prezydent Miasta Białegostoku uznał zatem, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego teren położony wzdłuż rzeki Białej był przeznaczony pod tereny zieleni urządzonej. Stanowisko to stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/2010, oraz z postanowieniami studium, według którego obszar ten przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Brak informacji o zmianie przeznaczenia gruntu położonego wzdłuż rzeki Białej oraz nieuwzględnienie wydanych warunków zabudowy dla działki nr [...] w istotny sposób wpływa na prawa skarżącej kasacyjnie, co potwierdzają postępowania przed sądami powszechnymi. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Białystok, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Białystok wyjaśnił, że zaskarżony plan miejscowy został sporządzony zgodnie z art. 17 u.p.z.p., a Wojewoda Podlaski nie stwierdził uchybień prawnych w uchwale i dokumentacji planistycznej. Wymieniony plan miejscowy był już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w wyniku której oddalono skargę na ten akt prawa miejscowego. W niniejszej sprawie sąd administracyjny również nie przychylił się do skargi, szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów. Sąd I instancji uznał, że plan miejscowy w części tekstowej i graficznej jest zgodny ze studium. Plan ten został sporządzony na aktualnej mapie zasadniczej, a jego zakres pokrywa się z zakresem uchwały intencyjnej. Nie dopatrzono się także przekroczenia władztwa planistycznego lub naruszenia zasady równości i proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jak wynika przy tym z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II GSP 5/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40), uznano za dopuszczalne w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. zastosowanie z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a. W powyższej uchwale stwierdzono zarazem, że możliwe jest uchylenie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzucenie skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego. Merytoryczne odniesienie się do argumentów M. T. K. okazało się jednak niemożliwe, gdyż w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie skarga złożona na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 30 maja 2011 r. podlegała odrzuceniu. Jak wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie. Uregulowanie to odnosi się niewątpliwie także do uchwały, w której przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Trzeba jednak zaznaczyć, że przytoczony przepis w świetle art. 101 ust. 2 u.s.g. nie znajduje zastosowania, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84), Trybunał Konstytucyjny uznał art. 101 ust. 2 u.s.g. za zgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanym orzeczeniu wyjaśniono, że art. 101 ust. 1 u.s.g. pozwala na zaskarżenie aktów o charakterze normatywnym. Rozpatrzenie skargi na taką uchwałę i stwierdzenie jej zgodności z prawem przesądza zatem, że uchwała ta nie narusza interesów prawnych i uprawnień obywateli. Akt prawa miejscowego, którego dotyczy art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g., zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Pogląd ten został również zaaprobowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 359/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że uchwała Rady Miasta Białystok z dnia 30 maja 2011 r. została już poddana kontroli sądowoadministracyjnej na skutek skargi złożonej przez A. M., będącej razem z M. T. K. współwłaścicielem działki nr [...]. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1946/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 719/15, oddalającego powyższą skargę na uchwałę z dnia 30 maja 2011 r. Należy przy tym zaznaczyć, że analiza obu wymienionych orzeczeń prowadzi do wniosku, że M. T. K. w istocie powtórzyła argumentację rozpatrywaną przez sądy w powołanych wyrokach. W konsekwencji należało przyjąć, że skarżąca kasacyjnie dąży do ponownego wywiedzenia skargi i skargi kasacyjnej, opierając swoją legitymację na interesie prawnym wynikającym z prawa rzeczowego, prawa własności nieruchomości – działki nr [...]. Tymczasem w granicach tego interesu prawnego orzekał już prawomocnie sąd administracyjny, a skarga została oddalona. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł zatem art. 101 ust. 2 u.s.g., wyłączający możliwość merytorycznego rozpatrzenia skargi M. T. K.. W tym miejscu trzeba uzupełniająco wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd o konieczności funkcjonalnej wykładni art. 101 ust. 2 u.s.g. w odniesieniu do skarg na plany miejscowe. Przyjęto, że dopuszczalne jest ponowne zaskarżenie planu miejscowego, lecz dotyczy to tylko sytuacji, gdy skarżący opiera swój interes prawny o własny odmienny interes prawny, co należy rozumieć jako interes prawny, którego źródłem jest prawo własności odrębnej nieruchomości. Nie sposób jednak odstąpić od stosowania art. 101 ust. 2 u.s.g., gdy skarga pochodzi od właściciela działki, co do której na skutek skargi innego (względnie poprzedniego) właściciela sąd już prawomocnie orzekał. W tych okolicznościach merytoryczne rozpatrzenie skargi M. T. K. powodowałoby niedozwolone dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił M. T. K. wpis od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Jak wskazano bowiem wcześniej, skarga podlegała oddaleniu, a uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu zgodnie z art. 189 p.p.s.a., a nie w wyniku przychylenia się do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej.