VIII SA/Wa 79/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. S. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy budynku usługowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (zwany dalej: PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwanej dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie budowy przez E. F. (zwana dalej: inwestor) budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr ewid. [...] w W.. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, iż w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego z wniosku E. S. z [...] lipca 2015 r. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), w tym oględzin (z 11 sierpnia 2015 r.) ustalono, że na podstawie prawomocnej decyzji Starosty G. (zwany dalej: Starosta) nr [...] z [...] września 2014 r. o pozwoleniu na budowę, inwestor prowadzi na terenie działki nr [...] w W., roboty budowlane przy budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną. Na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.), wywiódł, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ten sam krąg stron postępowania jest brany pod uwagę w czasie prowadzenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu, to taka lokalizacja obiektu, która może mieć wpływ na inwestowanie na działce sąsiedniej. Z wykładni przepisów wynika, że lokalizowanie obiektu w odległości większej niż minimalne, wskazane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem MI), wyłączają właścicieli działek sąsiednich z postępowania administracyjnego. Organ I instancji ocenił, że wnioskodawca nie jest właścicielem ani użytkownikiem działki leżącej w obszarze oddziaływania realizowanego przez inwestora obiektu, co uniemożliwia uznanie go za stronę w postępowaniu. Stwierdził także, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego wynika z braku przymiotu strony postępowania zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący podał, że wraz z żoną posiada przymiot strony w postępowaniu, co wynika z faktu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], położonej przy ul. C. w miejscowości W.. Stwierdził, że w niniejszym postępowaniu, interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., zgodnie z którym to stronami postępowania winni być poza inwestorem właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że właściciele sąsiednich nieruchomości mają interes prawny, w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem interes ten może być wywodzony m.in. z prawa własności. W każdej bowiem sytuacji, w której inwestor jest zmuszony do podporządkowania własnego zamierzenia inwestycyjnego istniejącym elementom zabudowy na cudzej działce, a zatem do ograniczenia planów zabudowy działki własnej, nie można mu odmówić przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej. Właściciel działki ma prawo żądać by właściwy organ skontrolował widłowość posadowienia tych elementów zabudowy, które ograniczają możliwość zabudowy działki zgodnie z przeznaczeniem. Podniósł, iż z mapy do celów projektowych dotyczącej spornej inwestycji jednoznacznie wynika, że inwestycja ta graniczy bezpośrednio z działką skarżącego nr ewid. [...]. Jakkolwiek ww. działki są oddzielone od działki nr [...], na której realizowana jest inwestycja, to według mapy oraz wielkości obszaru inwestycyjnego, nie ulega wątpliwości fakt, iż planowana inwestycja obejmuje także działkę [...], a co za tym idzie uznać należy, iż działka nr ewid. [...] graniczy bezpośrednio z obszarem inwestycyjnym, którego nieprawidłowe określenie w decyzji Starosty świadczyć może jedynie o kolejnej kwalifikowanej wadzie ww. decyzji Na marginesie zaznaczył, iż pozwolenie na budowę, na które powołuje się organ I instancji w niniejszej sprawie, dotyczy wyłącznie działki nr ewid. [...], a prace budowlane prowadzone są przez inwestora także na działce nr ewid. [...], co umknęło uwadze PINB i jest równoznaczne z dopuszczeniem się samowoli budowlanej. Podniósł dalej, iż sporna inwestycja obejmuje budynek czterokrotnie większy niż budynki posadowione na działkach sąsiednich działkach. Nie budzi więc wątpliwości fakt, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, obejmuje swym zakresem działki nr ewid. [...],[...],[...]. Położenie tych działek względem nieruchomości inwestycyjnej, a także rozmiar inwestycji przesądza o tym, iż sporna inwestycja niesie ze sobą znaczące ograniczenia w możliwości zagospodarowania. Do ograniczeń tych zaliczyć należy ograniczenia wynikające m.in. ze zbyt bliskiego posadowienia budynku o znacznych rozmiarach, które powodować będzie przesłanianie budynków wnioskodawców oraz zbyt małe nasłonecznienie znajdujących się w nich pomieszczeń mieszkalnych, zbyt bliskie posadowienie miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, zbyt bliskie umiejscowienie wylotów wentylacji, a także przyszła emisja nadmiernego hałasu oraz wydobywający się w przyszłości fetor. Ponadto zważywszy na fakt, iż planowany budynek ma być docelowo wykorzystywany m.in. jako krematorium, to planowana inwestycja, z uwagi na zagrożenie wybuchem, nie spełnia warunków określonych w § 271 ust. 3 rozporządzenia MI. Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. WINB ocenił, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Wskazał, że z regulacji art. 61a k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest bud tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania występuje, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Podał, że złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną powinno spowodować wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Organ nie może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. O tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 k.p.a. uzależniając powyższe od istnienia interesu prawnego. Zdaniem WINB skarżący jest współwłaścicielem działki nr ewid. [...] (co wynika z akt sprawy), jednak nie wykazał indywidualnego interesu prawnego w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją budynku na działce nr ew. [...]. Podzielił ustalenia organu I instancji, iż działka będąca współwłasnością wnioskodawcy nie leży w obszarze oddziaływania realizowanej na działce nr ewid. [...] inwestycji. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych działka nr ewid. [...] nie graniczy nawet bezpośrednio z działką skarżącego. Obie nieruchomości oddzielone są od siebie działką o nr ewid. [...]. Ocenił, iż do wyznaczenia obszaru oddziaływania spornego obiektu w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia M. Według regulacji § 12 tego aktu jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zatem działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego. Ustalenie to jest zgodne z ustaleniami decyzji Starosty z 19 września 2014 r. udzielającej pozwolenia na budowę spornego budynku (w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu). Organ odwoławczy podkreślił, że czynności kontrolne przeprowadzone 27 lipca 2015 r. (pomyłka organu – winno być: 11 sierpnia 2015 r.) zostały przeprowadzone w trybie art. 81 ust. 4 p.b. i nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a., zaś z faktu podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych nie można wywodzić, że ich przeprowadzenie winno być oceniane jak prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu. Podał także, iż organ nie jest prawnie zobligowany do uwzględnienia interesu faktycznego skarżącego, gdyż nie jest on prawnie chroniony. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy przez skarżącego świadczy jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jego za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego, stąd skarżący nie może skutecznie wnieść wniosku o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego z uwagi na to, iż wniosek został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osoby, której nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji również do załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny oraz słuszny interes obywateli; 2. art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegający na zastosowaniu mechanizmów powodujących iluzoryczne stosowanie prawa, nie uwzględniając przy tym zasad współżycia społecznego i dobra jednostki; 3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek zaskarżonego postanowienia, które de facto stanowi jedynie powielenie ogólnikowej tezy zawartej w postanowieniu organu I instancji o braku interesu prawnego po stronie skarżącego; 4. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; 5. art. 28 ust. p.b. poprzez jego nieprawidłową wykładnię; 6. art. 48. ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie; 7. art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie; 8. art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie; 9. art. 84 a ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie W uzasadnieniu skargi wnioskodawca podał, że nie zgadza się z ustaleniami organów, że na działce nr ewid. [...] w W. prowadzone są prace budowlane związane z realizacją budynku usługowego z częścią mieszkalną, oraz, że prace te prowadzone są zgodnie z prawem i w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone na podstawie decyzji Starosty z [...] września 2014 r. Wskazał w tym zakresie, że przedmiotowe pozwolenie budowlane dotyczy jedynie działki nr ewid. [...]. Natomiast prace budowlane są prowadzone również na działce nr ewid. [...], zatem prowadzenie prac budowlanych na tej nieruchomości jest samowolą budowlaną. Ponadto stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia WINB mają charakter ogólnikowy, co świadczy o braku wnikliwej analizy wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy. Podał, iż organy nie podjęły wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, o czym świadczy fakt, że w owym postępowaniu nie został skrupulatnie i należycie ustalony stan faktyczny (fakt, iż prace budowlane prowadzone są na dwóch, a nie jednej działce). Także postępowanie prowadzone było w sposób, który nie budził zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co polegało na powierzchownej i wybiórczej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, skutkujące wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy według skarżącego naruszył także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia niedostateczne wyjaśnione zostały podstawy i przesłanki jego wydania. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w znacznej części sprowadza się do powielenia ogólnikowej tezy zawartej w postanowieniu organu I instancji o braku interesu prawnego po stronie skarżącego. W ocenie skarżącego orzekające w sprawie organy były całkowicie bierne w zakresie zbierania materiału dowodowego i a priori przyjęły zgodność prowadzonych prac budowlanych z prawem i z decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy naruszenie warunków decyzji o pozwoleniu na budowę było w niniejszej sprawie oczywiste, możliwe do stwierdzenia dla przeciętnego obywatela na pierwszy rzut oka. Za nietrafione uznał zakwestionowanie przez PINB posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b. Wskazał dalej, że z uwagi na szczególne przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego (dom pogrzebowy z miejscem do przechowywania zwłok oraz w dalszej perspektywie czasowej najprawdopodobniej także spalarnią zwłok), które skutkuje wyjątkową uciążliwością dla sąsiedztwa i ma bezpośredni wpływ na codzienne funkcjonowanie osób zamieszkujących w pobliżu, nie sposób jest odmówić właścicielom sąsiadujących nieruchomości, a w tym skarżącemu interesu prawnego we wstrzymaniu prac budowalnych takiego obiektu wynikającego z przysługującego im prawa własności, tym bardziej, iż prace prowadzone na działce nr ew. [...], która to bezpośrednio graniczy z nieruchomością stanowiącą własność skarżącego, prace budowlane prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż zdaniem organów brak było podstaw do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem skarżącego, nie ma on bowiem legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania, bo nie posiada interesu prawnego. Dokonując powyższej oceny organ I instancji oparł się o zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin działki nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Nadto organ I instancji dokonywał oceny ewentualnego obszaru oddziaływania spornego ogrodzenia na działkę skarżącego. Na podstawie ww. dowodów organ I instancji poczynił ustalenia faktyczne powołane w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Ponadto przeprowadził dowód z decyzji Starosty G. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w sprawie oparto rozstrzygnięcie nie na rozważaniach o charakterze formalnym - właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawnych, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ na etapie złożenia wniosku nie dopatrzył się przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania. Przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych, mających na celu wyjaśnienie sprawy, co oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte. Dopiero w wyniku tych czynności stwierdził brak interesu prawnego skarżącego do inicjowania postępowania. Nie można zatem w niniejszym przypadku mówić o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, a co za tym idzie, upoważniającej organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem orzeczenia formalnego. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania organy wskazały na ustalenia podjęte w wyniku zebranego w sprawie materiału dowodowego. Takie merytoryczne ustalenie organu powinno być powzięte po wszczęciu postępowania i nie powinno uzasadniać odmowy jego wszczęcia. Takie działanie organów stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, ze organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zażalenia. O ile PINB odniósł się do budowy spornej inwestycji na działce [...], to w zażaleniu skarżący podał, że planowana inwestycja obejmuje także działkę [...]. Pominięcie tej okoliczności ma kluczowe znaczenie dla istoty sprawy, bowiem działka skarżącego graniczy z działką [...]. Wydana przez Starostę decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy działki [...], zatem w świetle zarzutów zażalenia organ miał obowiązek zbadać, czy inwestycja w budowie obejmuje faktycznie działkę, co do której złożony został wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, czy też również działkę [...]. W zarzutach zażalenia powołano również okoliczność przeznaczenia budynku usługowego (krematorium) do czego również nie odniósł się organ odwoławczy. Z jednej strony organ odwoławczy powołuje się na brak oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, zaś w odniesieniu do jego zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdza, iż powyższa kwestia pozostaje bez wpływu na treść postanowienia. Jest to niekonsekwencja organu. Poza tym, w przypadku, gdy organ miał wątpliwości co do charakteru wniosku skarżącego winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał okoliczności wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę – powołał się na postanowienie Starosty. Tymczasem okoliczności te nie zostały wyjaśnione. Zdaniem Sądu mając na uwadze treść podniesionych w zażaleniu zarzutów WINB powinien ustalić, czy skarżący dąży do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, stwierdzenia nieważności wydanej w tym zakresie decyzji, czy też zamiarem zgłoszenia wniosku była samowola budowlana. Nie ulega wątpliwości, że wniosek inicjujący postępowanie był lakoniczny i mało precyzyjny, nie zawierał prawidłowego uzasadnienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany będzie do ustalenia intencji skarżącego w odniesieniu do złożonego wniosku. Ponadto WINB winien uwzględnić przedstawione wyżej wskazania Sądu dotyczące możliwości procedowania w sprawie, z zastrzeżeniem, iż stanowisko co do zasadności złożonego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego zostanie podjęte dopiero po dokładnej analizie interesu prawnego skarżącego. W sytuacji, gdy dla rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, organ winien wszcząć postępowanie, a w przypadku uznania, że w świetle materiału dowodowego, nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego - może postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że za całkowicie chybione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, które na tym etapie postępowania nie miały zastosowania. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7 , 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.