I GSK 1782/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 528/17 w sprawie ze skargi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z.G. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. G. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 528/17 po rozpoznaniu skargi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], w pkt II. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Na podstawie tytułów wykonawczych o numerach[...], wystawionych przez wierzyciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy ( dalej jako: PPIS lub wierzyciel) w stosunku do zobowiązanego Piotra Mańkowskiego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. prowadził postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., orzekł o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego z majątku zobowiązanego stwierdzając, że w postępowaniu tym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Powołując się na przepis art. 64c § 6a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej: dalej jako: upea), organ egzekucyjny zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. poinformował wierzyciela o wysokości obciążających go kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie 6.353,50 zł obejmujących opłaty manipulacyjne o jakich mowa w art. 64 § 6 upea i opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnych – opłaty za zajęcie innych wierzytelności ( art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Pismem z dnia [...] lutego 2017 r., PPIS wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie w całości kosztów egzekucyjnych. Powołując się na przepisy art. 64e § 1, § 2 pkt 2 i 3 upea wskazywał na ważny interes publiczny oraz brak uzasadnienia obciążenia go kosztami zakończonej egzekucji, a także powstanie niewspółmiernych wydatków, spowodowanych egzekucją tych kosztów. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. orzekł o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 6.353,50 zł. W zażaleniu wierzyciel, podtrzymując w całej rozciągłości argumentację podniesioną we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. DIAS w Zielonej Górze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 , art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 oraz art. 64e § 5 upea utrzymał w mocy postanowienie z dnia z 13 marca 2017 r. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, określone w art. 64e § 1 – 3 upea. Organ wskazał, iż status PPIS jako jednostki sektora finansów publicznych oraz zasady jego finansowania z budżetu, jak również charakter realizowanych przez ten podmiot zadań, nie uzasadniały umorzenia kosztów egzekucyjnych, w świetle dokonania prawidłowej wykładni przesłanek określonych w ustawie, w tym rozumienia pojęcia ważnego interesu publicznego. Podobnie nie wystąpiła przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych z uwagi na brak gospodarczego uzasadnienia dla obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, o której mowa w art. 64e § 3 ustawy o pea. W skardze, PPIS w Bydgoszczy, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. WSA w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę PPIS jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione. Sąd I instancji podniósł, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia kosztów egzekucyjnych problematyka umarzania kosztów egzekucyjnych nie może być rozpatrywana; ustalanie kosztów postępowania egzekucyjnego i umarzanie kosztów egzekucyjnych to bowiem dwa odrębne postępowania. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie doszło do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na brak majątku zobowiązanego. W dalszej kolejności Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. skierował do PPIS w Bydgoszczy - wierzyciela jedynie zawiadomienie o jakim mowa w art. 64c § 6 upea tj. o wysokości kosztów egzekucyjnych. Nie wydał natomiast z urzędu wymaganego § 7 art. 64c postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, które rozstrzygnęłoby zasadę ich ponoszenia – że w tej konkretnej sprawie obciążają one wierzyciela. Tym samym wierzyciel pozbawiony został możliwości zwalczania tego stanowiska organu co do zasady jak też i co do wysokości obciążających go kosztów. Zdaniem Sądu ustawa przewiduje kompetencje do domagania się wydania postanowienia przez zobowiązanego lub też obowiązek jego wydania z urzędu, gdy koszty obciążają wierzyciela (art. 64c § 7 upea). Sąd wskazał, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 64c § 7 upea). Zaakcentował, że postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych z urzędu organ egzekucyjny wydaje tylko wówczas, gdy koszty te obciążają wierzyciela (vide: wyrok NSA z dnia 5 maja 2017 r. w sprawie II FSK 932/17; System egzekucji administracyjnej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 303 ). Przysługujące na takie postanowienie zażalenie stanowi gwarancję możliwości obrony przez nieuzasadnionym ponoszeniem kosztów. W konsekwencji, z naruszeniem omówionych przepisów procesowych doszło w ocenie Sądu do przedwczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku wierzyciela o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Nie zostało bowiem zakończone wymaganym aktem procesowym postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów egzekucyjnych obciążających PPIS jako wierzyciela. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi, skarżący kasacyjnie zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. 1) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 6a i § 7 upea, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] marca 2017 r. w skutek błędnego przyjęcia przez WSA, iż w niniejszej sprawie doszło do przedwczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku wierzyciela o umorzenie kosztów egzekucyjnych, bowiem postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela nie zostało zakończone wymaganym prawem aktem procesowym, podczas kiedy organ właściwie zastosował w sprawie ww. przepisy art. 64c § 6a i 7 upea i wobec braku stosownego wniosku wierzyciela o wydanie postanowienia w sprawie kosztów postepowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny nie był obowiązany wydać takiego postanowienia, 2) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 64c § 6a i § 7 upea w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r., poprzez przyjęcie przez WSA, iż organ egzekucyjny powinien był w niniejszej sprawie z urzędu wydać postanowienie w sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy organ administracyjny z uwagi na treść ww. przepisu art. 64c § 6a i 7 upea jest związany żądaniem strony (zgodnie z art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a.) , a wierzyciel w niniejszej sprawie nie złożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, wniosku o wydanie postanowienia w sprawie kosztów, 3) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez niedostateczne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych i faktycznych zastosowania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie przepisu art. 64c § 7 upea, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa przepisów prawa materialnego, tj,: 1) Art. 64c § 7 upea w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ww. przepis w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. ma zastosowanie w niniejszej sprawie; co skutkowało błędna oceną naruszenia prawa przez organy administracyjne i przyjęciem, że w sprawie powinno zostać z urzędu wydane postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych; podczas gdy w świetle art. 68 w zw. z art. 39 pkt 14 lit. c ustawy nowelizującej – ustawy z 10 lipca 2015 r. administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1269 ze zm.) w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 64c § 7 upea w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. Naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd bezzasadnie nie naruszył ww. przepisów, mógłby wydać wyrok odmiennej treści, oddalający skargę. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od dnia 1 stycznia 2016 r. ustawodawca zmienił tryb orzekania w sprawie kosztów egzekucyjnych. Zmiana została wprowadzona przez art. 39 pkt 14 lit. b) ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. poz. 1269, ze zm.). Według art. 64c § 6a upea (obowiązującym od 1 stycznia 2016 r.) organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie miesiąca od dnia doręczenia wierzycielowi ostatecznego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne, jeżeli koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela. W takim przypadku (jeżeli koszty obciążają wierzyciela) zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. art. 64c § 7 upea organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny jest w zakresie wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych związany żądaniem strony. Powyższa zasada działania na wniosek strony wynika bezpośrednio z zapisów ww. przepisu. We wcześniejszym stanie prawnym zgodnie z poprzednią treścią art. 64c § 7 upea organ egzekucyjny wydawał postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążały wierzyciela. Zasadnicza różnica w stosunku do stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r. w przypadku kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, polegała na braku zawiadomienia wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych oraz na możliwości wydania z urzędu postanowienia o kosztach obciążających wierzyciela. W niniejszej sprawy postępowanie egzekucyjne, wszczęte na podstawie poszczególnych tytułów wykonawczych wystawionych przez skarżącą PPIS zostało zakończone w dniu [...] listopada 2016 r. wskutek umorzenia postępowania stosownie do art. 59 § 3 upea. Następnie działając na podstawie art. 64 c § 6a pkt 2 zawiadomieniem z 22 grudnia 2016 r. organ egzekucyjny poinformował wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych. Zawiadomienie doręczono w dniu 9 stycznia 2017 r. Wierzyciel w terminie ustawowym nie skorzystał z przysługujących uprawnień i nie wystąpił z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Natomiast w dniu 8 lutego 2017 r. wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie kosztów egzekucyjnych, które to żądnie zostało rozpoznane zgodnie z trybem określonym w art. 64e upea. Biorąc pod uwagę powyższy stan sprawy należy stwierdzić, że organ egzekucyjny prawidłowo zrealizował normę z art. 64c § 6a i 7 upea obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r. W związku z brakiem stosownego wniosku wierzyciela, złożonego w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, nie miał podstaw do wydania z urzędu postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 64c w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. Wyjaśniając powyższe należy wskazać, że możliwość zastosowania w tej sprawie przepisów obowiązujących do końca 2015 r. nie przewidują przepisy przejściowe zawarte w ustawie o administracji podatkowej. Zgodnie z właściwą dla przepisów proceduralnych regułą bezpośredniego stosowania przepisów ustawy nowej, do postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych prowadzonego na podstawie art. 64c § 7 upea stosuje się przepisy obowiązujące po zakończeniu postępowania egzekucyjnego na skutek umorzenia tego postępowania. Jednoznaczne stwierdzenie tej okoliczności jest konieczne ze względu na treść art. 68 ustawy o administracji podatkowej, zgodnie z którym do postępowań wszczętych skargami lub wnioskami złożonymi przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów u.p.e.a. zmienianej w art. 39, w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy podzielić pogląd przedstawiony w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 1890/17 że przepis art. 68 ustawy z 2015 r. o administracji podatkowej dotyczy zainicjowanych procesów "wpadkowych" w toku postępowania egzekucyjnego rozpoczętych przed dniem wejścia w życie nowelizującej ustawy. Zatem ma on zastosowanie wyłącznie do spraw, w których toczy się w dalszym ciągu postępowanie "główne", które do dnia wejścia w życie nowelizacji nie zostało ukończone. Z tego powodu nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 64c § 7 upea w brzmieniu obowiązującym do końca 2015 r., gdy po umorzeniu postępowania egzekucyjnego brak było toczącego się postępowania wszczętego skargą lub innym wnioskiem strony skarżącej. Powyższe oznacza zatem, że w przypadku konieczności orzekania o kosztach egzekucyjnych po umorzeniu postępowania egzekucyjnego, niezależnie od tego kiedy to postępowanie egzekucyjne było wszczęte, w obecnym stanie prawnym zastosowanie znajdują przepisy art. 64c § 6a pkt 2 i art. 64c § 7 upea w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. Należy zauważyć, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił kwestii związanej ze zmianą treści przepisów art. 64c upea w tym zmianą brzmienia § 7 i dodania § 6a. Analiza treści uzasadnienia wyroku wskazuje jednoznacznie, iż Sąd oparł swoje rozważania o przepis art. 64c § 7 upea w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 1 stycznia 2016 r. pomijając nowe regulacje. Powyższe doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy procesowe, bowiem nie zostało z urzędu wydane przez organ egzekucyjny postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych. To natomiast doprowadziło Sąd do błędnego twierdzenia, że w sprawie doszło do przedwczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku wierzyciela o umorzenie kosztów egzekucyjnych. W związku z powyższym zasadny jest zarzut naruszenia art. 64c § 7 upea w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu iż ww. przepis w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. ma zastosowanie w sprawie. W rezultacie wskazanych naruszeń Sąd I instancji dokonał błędnej oceny działań organu, zarzucając nieuzasadnione naruszenie przepisów proceduralnych. Tym samym Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 6a i § 7 upea, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. błędnie przyjmując, iż w niniejszej sprawie doszło do przedwczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku wierzyciela o umorzenia kosztów egzekucyjnych oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 64c § 6a i § 7 upea w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r., poprzez przyjęcie, iż organ egzekucyjny powinien był w niniejszej sprawie z urzędu wydać postanowienie w sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego, Wobec powyższego w świetle całokształtu poczynionych rozważań - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku ,stosownie do art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).