II SA/Ol 1105/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 1 kwietnia 2016 r. M. S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na swoje drugie dziecko J. S.. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent odmówił M. S. ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, wnioskowanego na drugie dziecko. Organ uznał, że w przypadku wnioskującego nie został spełniony warunek wskazany w art. 2 pkt 16) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a mianowicie, że nie jest sprawowana przez wnioskodawcę opieka naprzemienna nad jego pierwszym synem, umożliwiająca zaliczenie dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, tj. obecnej rodziny skarżącego i rodziny jego byłej żony. Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z przedłożonym przez zainteresowanego orzeczeniem sądu władza rodzicielska nad małoletnim M. S. powierzona została obojgu rodzicom, lecz miejsce pobytu dziecka ustalono przy matce. Kontakty zainteresowanego z małoletnim synem nie zostały w orzeczeniu sprecyzowane. Z uwagi więc na to, że z treści prawomocnego orzeczenia nie wynika, iż rodzice małoletniego sprawują nad nim opiekę naprzemienną, zainteresowanemu nie przysługuje uprawnienie do wykazywania małoletniego M. S. w swej rodzinie. Od decyzji tej M. S. odwołał się w ustawowym terminie. W treści odwołania podniósł szereg zarzutów naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, jak również nieuwzględnienia podczas rozpatrywania sprawy oświadczenia zainteresowanego z dnia 18 maja 2016 r. Uzasadniając odwołanie zainteresowany podał, że wymienił w składzie swej rodziny starszego syna M. S., bowiem sprawowana jest nad nim przez oboje rodziców opieka naprzemienna. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że małżeństwo M. S. i M. S. zostało rozwiązane z winy obu stron na mocy wyroku Sądu Okręgowego VI Wydział Cywilny Rodzinny z dnia 12 maja 2010 r. Ponadto Sąd Okręgowy wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem stron M. S. powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce. Na zgodny wniosek stron Sąd nie ustalał kontaktów M. S. z małoletnim M. S.. Rzeczony wyrok orzeczeniem wydanym przez Sąd Apelacyjny dnia 16 września 2010 r. został zmieniony o tyle, że rozwód orzeczono z winy powoda, w pozostałym zakresie wyrok Sądu Okręgowego pozostał bez zmian. Kolegium wskazało dalej, że M. S. posiada obecnie drugie dziecko – J. S., które jest owocem jego związku z J. G.. Jednocześnie organ odwoławczy przyznał, że M. S. i M. S., jak wynika to m.in. z korespondencji e-mail między nimi, jak również z oświadczenia zainteresowanego z dnia 18 maja 2016 r., sprawują nad M. S. opiekę w ten sposób, że małoletni przebywa w trakcie roku szkolnego jeden tydzień u ojca, a dwa tygodnie u matki. Jak wynika z przedłożonych przez M. S. dokumentów, w jego opinii jest to opieka naprzemienna. Jednakże, w ocenie Kolegium, przedstawiony przez M. S. sposób sprawowania opieki, w świetle prawomocnych orzeczeń Sądów znajdujących się w aktach, nie jest opieką naprzemienną, lecz wypracowaną przez M. S. i M. S. formułą kontaktów zainteresowanego z synem. Kontaktów dość szerokich. Literalne brzmienie przytoczonych wyżej przepisów wskazuje, że w przedmiotowej sprawie, w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie sposób uznać, że w przypadku M. S. i jego kontaktów ze starszym synem M. S., można mówić o opiece naprzemiennej. Kolegium wskazało odwołującemu, że mógłby w składzie swej rodziny umieścić M. S., gdyby dysponował prawomocnym orzeczeniem sądu rodzinnego, z którego wynikałoby w sposób niebudzący wątpliwości, że nad M. S. sprawowana jest przez rodziców opieka naprzemienna. Skargę na ww. decyzję wywiódł M. S., wnosząc o: - zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie syna M. S. jako członka rodziny skarżącego; - zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego na drugie dziecko J. S. za okres od 1 kwietnia 2016 roku w kwocie po 500 zł za każdy miesiąc; - zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości (należnego świadczenia wychowawczego), licząc je od dnia terminu wypłaty świadczenia wychowawczego przez MOPS, tj. od ostatniego dnia miesiąca, za który przysługuje świadczenie do dnia przekazania środków na konto bankowe, które zostało wskazane przeze skarżącego we wniosku o świadczenie wychowawcze; - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi i Sądem. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść decyzji, w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a, przez nie zebranie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, organ rozpoznający sprawę nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechał poczynienia ustaleń faktycznych na okoliczność naprzemiennego sprawowania opieki obydwojga rozwiedzionych rodziców nad małoletnim M. S.; - naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem; - nieuwzględnienie oświadczenia wraz z wnioskiem strony z dnia 18 maja 2016 r.; - niechlujność organu odwoławczego wydającego decyzję, polegającą na błędnym określeniu terminu rozpatrzenia odwołania oraz mylenie dzieci w stosunku, do których strona występowała o świadczenie wychowawcze i u których sprawowana jest opieka naprzemienna. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2016 r., poz. 718 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego, wnioskowanego na drugie dziecko – J. S.. Organy administracyjne stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie na drugie dziecko, z uwagi na to, że nie sprawuje on stałej ani też naprzemiennej opieki nad swoim pierwszym dzieckiem z poprzedniego związku, czyli nad starszym synem, M. W związku z tym starszego syna nie można uznać za członka rodziny skarżącego. Wskazać trzeba, że podstawę materialnoprawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r., poz. 195). Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 16) rodzina w rozumieniu tej ustawy - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Stosownie zaś do przepisu art. 15 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, iż małżeństwo M. S. i M. S. zostało rozwiązane z winy obu stron na mocy wyroku Sądu Okręgowego VI Wydział Cywilny Rodzinny z dnia 12 maja 2010 r. Ponadto Sąd Okręgowy wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem stron, M. S., powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce. Co istotne, na zgodny wniosek stron Sąd nie ustalał kontaktów M. S. z małoletnim synem M. Rzeczony wyrok orzeczeniem wydanym przez Sąd Apelacyjny dnia 16 września 2010 r. został zmieniony o tyle, że rozwód orzeczono z winy powoda, w pozostałym zakresie wyrok Sądu Okręgowego pozostał bez zmian. M. S. posiada obecnie drugie dziecko, które jest owocem jego związku z J. G.. W ocenie Kolegium, przedstawiony przez skarżącego sposób sprawowania opieki, w świetle prawomocnych orzeczeń Sądów znajdujących się w aktach, nie jest opieką naprzemienną, lecz wypracowaną przez M. S. i M. S. formułą kontaktów zainteresowanego z synem. Organy oparły się na stwierdzeniu, że skarżący nie sprawuje naprzemiennej opieki nad swoim pierwszym synem, ponieważ nie wynika to z wyroku Sądu Okręgowego z dnia 12 maja 2010 r. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015r., poz. 2082; dalej: k.r.o.), w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (art. 58 § 1a. k.r.o.). Inne przepisy ustaw, które regulują kwestię związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w kwestii opieki nad dzieckiem także co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. I tak, np. art. 582 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postepowania cywilnego (Dz. U. z 2014r., poz. 101), stanowi, że rozstrzygnięcie o istotnych sprawach dziecka, co do których brak porozumienia pomiędzy rodzicami, może nastąpić dopiero po umożliwieniu rodzicom złożenia oświadczeń, chyba że wysłuchanie ich byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami. Powyższe regulacje prawne wskazują jednak, że gdy nie ma takiej potrzeby sąd nie wkracza w sferę dokładnego uregulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących opieki nad dzieckiem. Organy nie dostrzegły ponadto istotnej kwestii. Mianowicie, pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w myśl rzeczonej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w 2016 r. Natomiast wyrok, do którego odwołują się organy został wydany w 2010 r. Mało tego, na zgodny wniosek stron Sąd nie ustalał kontaktów M. S. z małoletnim synem M. Orzeczenie to nie wyklucza zatem możliwości faktycznego sprawowania opieki naprzemiennej nad dzieckiem skarżącego przez oboje rodziców. Automatyczne czynienie założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas gdy tak wprost orzekł sąd, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec rodziców, którzy sami ustalili taką opiekę bez ingerencji Sądu. Przyjęcie takiej logiki byłoby swoistym premiowaniem rodziców, którzy nie potrafią się porozumieć co do opieki nad dziećmi, w stosunku do tych rodziców, którzy są w stanie to uczynić. Takie zaś postepowanie jest w ocenie Sądu niedopuszczalne, a wręcz godzi w podstawową zasadę równości wobec prawa. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że powyższe orzeczenie Sądu Okręgowego z dnia 12 maja 2010 r. nie wyklucza sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej. Władza rodzicielska została bowiem powierzona obojgu rodzicom. Jeśliby przyjąć, że rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób jak podawał to skarżący w trakcie postępowania administracyjnego, byłyby podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną, co dodatkowo byłoby zgodne z punktem drugim i trzecim wyroku Sądu Okręgowego z dnia "[...]", który na zgodny wniosek stron nie ustalał kontaktów skarżącego z małoletnim synem, a wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzył obojgu rodzicom. W takim przypadku przyjąć trzeba, że opieka naprzemienna wynika z orzeczenia sądu (art. 2 pkt 16) ustawy) bowiem to sąd pozostawił rodzicom sposób sprawowania opieki. Wskazać należy także, że rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna należy do organu właściwego realizującego świadczenia wychowawcze. Sam zresztą organ odwoławczy przyznał, że M. S. i M. S., jak wynika to m.in. z korespondencji e-mail między nimi, jak również z oświadczenia zainteresowanego z dnia 18 maja 2016 r., sprawują nad M. S. opiekę w ten sposób, że małoletni przebywa w trakcie roku szkolnego jeden tydzień u ojca, a dwa tygodnie u matki. W ocenie M. S. jest to opieka naprzemienna. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został ustalony w wystarczającym stopniu. Tymczasem zaznaczyć należy, że organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, K.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie sposobu sprawowania opieki nad M. S.. W tym celu niezbędne będzie przeprowadzenie, w myśl przywołanego przepisu art. 15 ust. 1 ustawy, wywiadu środowiskowego. Wydaje się, że dla rzetelnej oceny sytuacji i precyzyjnego ustalenia wszelkich niezbędnych okoliczności konieczne będzie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zarówno u skarżącego jak i u matki M. S.. Przy rozstrzyganiu tego czy nad starszym synem skarżącego sprawowana jest przez jego rodziców opieka naprzemienna, czy też jego ojciec utrzymuje z nim tylko kontakty, organ musi mieć na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 113 § 2 k.r.o., kontakty z dzieckiem obejmują w szczególności przebywanie z dzieckiem (odwiedziny, spotkania, zabieranie dziecka poza miejsce jego stałego pobytu) i bezpośrednie porozumiewanie się, utrzymywanie korespondencji, korzystanie z innych środków porozumiewania się na odległość, w tym ze środków komunikacji elektronicznej. Z pewnością jednak naprzemienny pobyt dziecka u obojga rodziców nie może zostać uznany jedynie za formę kontaktów w rozumieniu tego przepisu, gdyż jest po prostu sprawowaniem opieki na przemian przez oboje rodziców. Jeśliby organy ustaliły, że skarżący faktycznie sprawuje naprzemienną opiekę nad starszym synem, to powinny wówczas uznać starszego syna skarżącego za członka jego rodziny w myśl ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, rzeczą oczywistą jest, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organów administracji, gdyż ocena ta po prostu nie jest możliwa z uwagi na uchybienia występujące w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.