VII SA/Wa 2741/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. G. i Z. G. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego). Przedmiotem skargi T. G. i Z. G. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...]. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia T. G. i Z. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2015 r. organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] nałożył na H. K. i J. K. obowiązek wykonania, w terminie sześciu miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem murowanego budynku gospodarczego (stodoły) przy ul. B. w W., położonego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...], polegających na usunięciu płyt cementowo-azbestowych tzw. eternitu falistego, stanowiących pokrycie dachowe w przedmiotowym budynku gospodarczym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1190/12, oddalił skargę T. G. i Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Pismem z dnia 16 sierpnia 2015 r. T. G. i Z. G. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] na wniosek T. G. i Z. G., jako osób niebędących stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., w ustawowym terminie, wnieśli T. G. i Z. G.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymując w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. (wskazanym na wstępie postanowieniem) i przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia swoje stanowisko podał, że art. 61a § 1 k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z przyczynami o charakterze podmiotowym mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nie posiadający przymiotu strony w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wyjaśnił dalej, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest na wstępie zbadać, czy wnioskodawca posiada status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa. Zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1190/12 oddalający skargę T. G. i Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Organ zażaleniowy wyjaśnił, że z ww. wyroku wynika, iż Z. G. nie posiadał interesu prawnego uprawiającego go do skutecznego złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], która to jest przedmiotem wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności. Organ dodał przy tym, że w powyższym wyroku Sąd stwierdził, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że Z. G. nie przysługuje przymiot strony. Organ administracyjny uwzględnił przesłanki niezbędne dla przeprowadzenia oceny występowania w sprawie interesu prawnego. Przy przeprowadzeniu oceny organ uwzględnił zarówno kwestię usytuowania, w tym odległość pomiędzy obiektami a sąsiednią nieruchomością. Uwzględnił także kwestię wpływu na środowisko i zdrowie użytkowników, a także zanieczyszczeń lub hałasu. Wyjaśnił również, że zaskarżona decyzja dotyczyła wyłącznie budynku gospodarczego (stodoły), którego usytuowanie nie spowodowało ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącego. Odnosząc się do interesu prawnego T. G. -w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego budynku- GINB wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1460/12 (dotyczącym innego obiektu znajdującego się na terenie działki o nr ew. [...]) uznał, że z analizy akt postępowania administracyjnego wynika, iż T. G. nie dysponuje tytułem prawnym w stosunku do żadnej z nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. w W. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie dotyczące budynku gospodarczego przy ul. B. w W. nie dotyczy interesu prawnego T. G. i Z. G., bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] nie rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach oraz nie wpływa na ich prawa i obowiązki. Podał, że skarżący są wprawdzie zainteresowani stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., nie mogą jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Posiadanie wyłącznie interesu faktycznego w sprawie nie jest wystarczające dla złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Ponadto organ zażaleniowy wyjaśnił, że wprawdzie organ powiatowy skierował decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. do T. G. i Z. G., jednak nie kreowało to u skarżących prawa strony postępowania, gdyż prawo do skutecznego żądania rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy musi być oparte na interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. mającym swe źródło w przepisie prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], wnieśli T. G. i Z. G. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ II instancji nie rozpatrzył ich odwołania, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżących organ nie przeanalizował materiału dowodowego w sprawie oraz powołał się na wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1190/12 i sygn. akt VII SA/Wa 1460/12 wydane w innych sprawach. Skarżący nie zgodzili się z tym, że nie posiadają interesu prawego w niniejszej sprawie. Wskazali, że T. G. jest współwłaścicielką działki o nr. ew. [...] z obrębu [...] sąsiadującej z nieruchomościami położonymi na działce o nr. ew. [...], a zatem posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania, na żądanie T. G. i Z. G., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] nakładającej na H. i J. K. obowiązek wykonania, w terminie sześciu miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem murowanego budynku gospodarczego (stodoły) przy ul. B. w W., położonego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...], polegających na usunięciu płyt cementowo-azbestowych tzw. eternitu falistego, stanowiących pokrycie dachowe w przedmiotowym budynku gospodarczym. Postanowienia te zapadły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. W przypadku podania o wszczęcie postępowania organ ma więc obowiązek ustalić, czy pochodzi ono od strony postępowania, tj. podmiotu mającego interes prawny (co do zasady) w rozumieniu art. 28 k.p.a. Może wezwać taką osobę do wykazania interesu prawnego, niemniej sam nie jest również zwolniony z obowiązku poczynienia ustaleń w tej materii, o czym stanowi chociażby zasada ogólna wyrażona w art. 7 k.p.a. Przy czym, w zależności od tego, czy ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, powyższe może mieć miejsce albo na etapie wstępnym, przed formalnym wszczęciem postępowania, albo w toku postępowania, tj. po jego wszczęciu, dając ewentualnie podstawę do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. (w przypadku ustalenia braku interesu prawnego po stronie żądającego). Tym samym zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1045/13 (Lex nr 1592116): "Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (...)". W tym samym wyroku NSA przyjął, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W obu kontrolowanych przez Sąd postanowieniach organy administracji publicznej przyjęły, że wniosek skarżących z dnia 16 sierpnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] nie może uruchomić nadzwyczajnego postępowania, a to z tej przyczyny, że nie pochodzi od stron postępowania. Dokonując takiej oceny organy uwzględniły prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1190/12, z którego wynika, że sporny budynek, znajduje się na terenie działki nr ew. [...], ale - z uwagi na szerokość tej działki (ok. 30 m) i położenie budynku po przeciwnej stronie od granicy z działkami Z. G. (będącego właścicielem 14 działek, usytuowanych przy ul. B. w W. o nr ew. od [...] do [...]), brak jest możliwości uznania, aby w jakikolwiek sposób oddziaływał na działki skarżącego (co miałoby stanowić o jego interesie prawnym). Odnosząc się natomiast do interesu prawnego T. G. organy powołały się na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1460/12, w którym Sąd przyjął, że T. G. nie dysponuje tytułem prawnym w stosunku do żadnej z nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. B. w W. (a wobec tego nie ma interesu prawnego do kwestionowania zabudowań na tej działce). Oceniając powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie może się ostać, albowiem jest ono co najmniej przedwczesne. Treść wydanych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie wskazuje bowiem na zbyt pobieżne podejście do sprawy, a to skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności mogących mieć w niej znaczenie prawne. Przy czym, w ocenie Sądu, zgodzić się należy z organami orzekającymi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnych wyrokach z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1190/12 oraz z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1460/12 przesądził o interesie prawnym T. G. i Z. G. Niemniej dostrzec trzeba, że uczynił to w konkretnych okolicznościach faktycznych, tj. biorąc pod uwagę, iż Z. G. jest właścicielem działek o nr ew. od [...] do [...], a T. G. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości w sąsiedztwie spornej działki o nr ew. [...]. W tym też kontekście należy zgodzić się z organami, iż kwestia interesu prawnego skarżących została ostatecznie i prawomocnie przesądzona. Niemniej powyższe wyroki zapadły w 2013 r., zatem należało uzupełnić ustalenia, w zakresie niezbędnym do rozważenia aktualnego interesu prawnego skarżących. W szczególności, działając z wniosku skarżących z dnia 16 sierpnia 2015 r., należało przede wszystkim wyjaśnić, czy istnieje wpływ spornej inwestycji (budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] obręb [...]) na nieruchomości, z posiadania których skarżący – T. G. i Z. G. obecnie wywodzą swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Zważyć przy tym trzeba, że w rozpoznawanej przez Sąd skardze podniesiono, iż T. G. jest współwłaścicielką działki o nr. ew. [...] z obrębu [...] sąsiadującej z działką o nr ew. [...]. Z pozostającej w aktach sprawy inwentaryzacji wynika, iż działka o nr ew. [...] (zapewne przed podziałem i wyodrębnieniem działki o nr ew. [...]) znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ww. działki o nr ew. [...], a sporny obiekt położony jest w bliskiej odległości od granicy między tymi działkami. Tymczasem, organy wydały postanowienie przewidziane w ww. art. 61a § 1 k.p.a., w których to ograniczyły się jedynie do powołania ustaleń zawartych w wyrokach zapadłych w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 1190/12 sygn. akt VII SA/Wa 1460/12, nie czyniąc żadnych dodatkowych wyjaśnień w zakresie niezbędnym do rozważania aktualnego interesu prawnego skarżących. Z tej też przyczyny Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. jest wadliwe. Organ ten nie tylko nie dostrzegł zaniechań organu I instancji, ale sam również nie ustrzegł się błędów. Dla prawidłowego załatwienia sprawy niezbędne było zaś uzupełnienie ustaleń dokonanych przez organ I instancji, przez uaktualnienie okoliczności ważnych dla skarżących w kontekście ich interesu prawnego i w tym celu wezwanie skarżących do wykazania tego interesu w niniejszej sprawie, a tego (choćby na etapie postępowania zażaleniowego) nie uczyniono. W tych też okolicznościach, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przedwczesne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni stanowisko Sądu i poczyni dodatkowe ustalenia, od tego też uzależni swoje rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.