IV SA/Gl 847/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu jednostki budżetowej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej pod nazwą Miejski Zakład Usług Komunalnych w S., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy S.: Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych w S. (w skrócie MZUK) i Miejskiego Zakładu Ulic i Mostów w S. (w skrócie MZUiM) oraz w sprawie zmian w Statucie Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Zakresem zmiany objęto § 2 ust. 1 statutu, któremu nadano brzmienie określone w § 1 tej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr[...], wydanym na mocy art. 91 u.s.g., W. stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały w części § 1 w zakresie, w jakim nadaje on nowe brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. e i § 2 lit. a- c, e (o ile dotyczy on dróg publicznych) oraz lit. f statutu - jako niezgodnej z przepisem art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7, art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że powyższą nowelizacją Rada nadała nowe brzmienie § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, w którym jako przedmiot działalności MZUK w S. uznała między innymi utrzymanie dróg, ulic i obiektów mostowych w granicach administracyjnych Miasta S., dla których zarządcą jest Prezydent Miasta. W ocenie organu nadzoru przyznanie takich zadań wskazanej wyżej jednostce budżetowej jest niedopuszczalne, bowiem stosownie do przepisów art. 13b ust. 7, art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy o drogach publicznych oraz art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zadanie te (o ile dotyczą one dróg publicznych) należą do właściwości zarządcy drogi. Dalej Wojewoda wskazał, powołując się na wymienione wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych, że zarządca drogi - Prezydent Miasta S. – może pełnić swoje funkcje osobiście bądź przy udziale wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej - utworzonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stricte do pełnienia zadań zarządcy drogi, a nie jakiejkolwiek innej. Tymczasem MZUK w S. jest jednostką budżetową, do zadań której należy realizacja zadań własnych Gminy S., obejmujących zarząd bądź administrowanie obiektami i terenami, a także świadczenie związanych z tym usług w zakresie infrastruktury komunalnej i w zakresie infrastruktury drogowej i mostowej. W ocenie organu nadzoru powyższe oznacza, że MZUK w S. nie jest typową jednostką "pomocniczą" zarządcy drogi, ale zwykłą jednostką budżetową wykonującą zadania komunalne. Tym samym przyznanie tej jednostce zadań należących z mocy ustawy do właściwości zarządcy dróg należy uznać za istotne naruszenie art. 21 ustawy o drogach publicznych, co czyni uchwałę wadliwą w tym zakresie. Na koniec Wojewoda stwierdził, że nawet jeśliby podjąć próbę przyznania MZUK w S. statusu zarządu dróg, to i tak nie doprowadziłoby to do konwalidacji kwestionowanej uchwały. Przy takim uznaniu nie byłoby bowiem możliwe pozostawienie we właściwości Zakładu zadań wykraczających poza zadania zarządcy dróg, takich jak: ochrona przed bezdomnymi zwierzętami, utrzymanie zadrzewień (poza pasami drogowymi), zarządzanie Domem Pogrzebowym, Mini Zoo, cmentarzami i targowiskami czy utrzymywanie schroniska dla Bezdomnych Zwierząt, ponieważ jednostce budżetowej utworzonej w celu wykonywania zadań zarządcy drogi na drogach publicznych nie można przyznać większych kompetencji niż posiada je sam zarządcą drogi publicznej na mocy ustawy o drogach publicznych, a ustawowa definicja zarządcy dróg zamieszczona w art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa, że w jego właściwości znajdują się jedynie sprawy planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W dniu 2 lutego 2016 r. Gmina S., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze domagając się jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że obecnie obowiązująca ustawa o drogach publicznych pochodzi sprzed 1989 r., czyli sprzed generalnej i kluczowej reformy systemu zarządzania państwem i jego systemem społeczno- gospodarczym. W związku z tym, mimo wielu nowelizacji tej ustawy, zawiera ona w sobie pojęcia, które nie przystają do obowiązującego systemu prawnego. W szczególności dotyczy to pojęcia zarządu dróg, którego zdaniem strony skarżącej, ustawa nigdy nie zdefiniowała i którego sens znacznie odbiega od tego, który przypisuje się obecnie. W związku z tym skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, według którego "jednostką pomocniczą powołaną do wykonywania zadań przynależnych zarządcy drogi może być jedynie wyspecjalizowana jednostka, utworzona stricte do pełnienia zadań zarządcy, a nie jakakolwiek inna". Dalej zaznaczono, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenia ich w majątek, o czym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h u.s.g. Organ ten jest również właściwy do ustalenia zasad działania organizacji utworzonych przez siebie jednostek organizacyjnych. Prawo do tworzenia jednostek organizacyjnych służy uprawnieniu wykonywania zadań przypisanych gminie (art. 9 ust. 1 u.s.g.). Katalog tych zadań jest otwarty, zmienny, poszerzający się w miarę wzrostu potrzeb lokalnej społeczności. Z tych względów, w ocenie strony skarżącej, jednostka samorządu terytorialnego powinna mieć zachowaną swobodę, co do wyboru najdogodniejszej formy ich wykonywania, co zapewnia regulacja ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Ponadto podniesiono, że organ nadzoru do chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uważał, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia[...] w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy S.: MZUK w S. i MZUiM w S. oraz w sprawie zmian w statucie MZUK nie narusza istotnie prawa. Uchwała ta nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, pomimo że zawierała zapisy identyczne co zakwestionowane przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 lit e i § 2 ust. 1 pkt 2 lit a- c, e oraz f Statutu. Zdaniem strony skarżącej błędne jest stanowisko organu nadzoru, ze przepisom tym nadano nowe brzmienie w Statucie w związku z uchwałą nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w S. Jednocześnie zwrócono uwagę, że przedmiotem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie jest przyznanie tej jednostce (zwykłej jednostce budżetowej) zadań należących z mocy ustawy do właściwości zarządcy dróg, bo te zadania MZUK w S. już wykonywał i wykonuje nadal, ale jedynie wprowadzenie zmian do § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, w którym jako przedmiot działalności MZUK dodano pkt 3 dotyczący gospodarowania odpadami komunalnymi. Pozostałe zapisy statutu jednostki budżetowej – MZUK w S., który to statut stanowił załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] pozostały bez zmian. W odpowiedzi na skargę W. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutu, że przedmiot uchwały sprowadzał się jedynie do nadania nowego brzmienia § 2 ust. 1 statutu poprzez dodanie do tego przepisu pkt 3 dotyczącego gospodarowania odpadami komunalnymi organ stwierdził, że być może w istocie tak było, zważył jednak, że z uchwały jednoznacznie wynika, jaka jest jej treść i jakie regulacje obejmuje. Przedmiotem legalności aktu jest natomiast cała uchwała o treści i brzmieniu przedstawionym organowi nadzoru do weryfikacji, a nie tylko dowolnie wybrane jej fragmenty. Wojewoda stwierdził, że nie są mu znane normy języka prawnego pozwalające na innego rodzaju praktyki nadzorcze. Ponadto podniósł, że uchwała będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, jakkolwiek odnosiła się do istniejących już regulacji innych aktów prawnych - w wersji przedstawionej do oceny - nie była w całości zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.718), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast po myśli art. 91 u. s. g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru może być natomiast wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. W pierwszej kolejności badając dopuszczalność skargi sąd stwierdził, że dotyczy ona aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi w dniu 2 lutego 2016 r. poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską w S. stosownej uchwały z dnia [...] Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Powołany przepis art. 148 P.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Również z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Przyjąć więc należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. Z procesem dokonywanej przez sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu nadzoru nierozłącznie związane jest zatem badanie uchwały, której nieważność stwierdzono. Jedynie w ten sposób sąd może stwierdzić, czy organ nadzoru prawidłowo ocenił czy doszło do naruszenia prawa i czy zarzucane naruszenie prawa może prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym W. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] (uchwała zmieniająca) w części § 1 w zakresie, w jakim nadaje on nowe brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. e i § 2 lit. a- c, e (o ile dotyczy on dróg publicznych) oraz lit. f statutu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia[...] nr [...] w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy S.: MZUK w S. i MZUiM w S. oraz w sprawie zmian w statucie MZUK. Zdaniem Wojewody powyższą nowelizacją Rada dokonała zmiany ww. uchwały z [...] (uchwała zmieniana) poprzez nadanie nowego brzmienia § 2 ust. 1 statutu, w którym jako przedmiot działalności MZUK w S. uznała min. utrzymanie dróg, ulic i obiektów mostowych, a zatem zadań przynależnych zarządcy drogi, co pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7, art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy o drogach publicznych oraz art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Natomiast skarżąca twierdziła, że organ nadzoru do chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uważał, że uchwała nr [...] z dnia [...] w sprawie połączenia jednostek budżetowych MZUK I MZUiM oraz zmian w statucie MZUK nie narusza istotnie prawa, pomimo że zawierała zapisy identyczne co zakwestionowane przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 lit e i § 2 ust. 1 pkt 2 lit a- c, e oraz f statutu. Tym samym błędne jest stanowisko organu nadzoru, że przepisom tym nadano nowe brzmienie w będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwale z dnia [...] Zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy nie uległy zmianie, tj. nie nadano im nowego brzmienia. W istocie analiza § 2 ust. 1 uchwały zmieniającej oraz uchwały zmienianej prowadzi do wniosku, że przepis ten uległ zmianie poprzez wprowadzenie pkt 3 dotyczącego gospodarowania odpadami komunalnymi. Natomiast treść pozostałych zapisów § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 obejmujące zadania w zakresie infrastruktury komunalnej oraz zakwestionowane przez organ nadzoru zadania w zakresie infrastruktury drogowej i mostowej ( pkt 1 lit e i § 2 ust. 1 pkt 2 lit a-c, e oraz f) nie zmieniła się. Należy w tym miejscu zauważyć, że przedmiotem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nie jest, jak twierdzi Wojewoda, przyznanie MZUK w S. zadań należących z mocy ustawy do właściwości zarządcy dróg, bowiem te zadania w istocie zostały jednostce tej powierzone na podstawie uchwały z [...] r. [...] w sprawie połączenia jednostek budżetowych MZUK i MZUiM oraz w sprawie zmian w statucie MZUK i w tym zakresie nie uległy zmianie. Uchwała z [...] została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h u.s.g., który określa właściwość rady w sprawach dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek oraz na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o finansach publicznych, które dotyczą możliwości tworzenia, łączenia oraz likwidacji jednostek budżetowych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Z treści powyższej uchwały wynika, że z dniem 1 stycznia 2013 r. połączono wyżej wymienione jednostki budżetowe polegające na włączeniu Miejskiego Zakładu Ulic i Mostów w S. (jednostka przejmowana) do Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych w S. (jednostka przejmująca). Wskutek tej reorganizacji nastąpiła likwidacja jednostki budżetowej MZUiM w S. W wyniku połączenia jednostek nastąpiło przeniesienie na MZUK całego mienia MZUiM, ponadto MZUK przejął zobowiązania i należności MZUiM. Przedmiot działalności, organizację, zasady gospodarki finansowej określił statut MZUK stanowiący załącznik do tej uchwały. W § 2 statutu określony został przedmiot działania obejmujący zarząd bądź administrowanie obiektami i terenami a także świadczenie związanych z tym usług a w szczególności w zakresie infrastruktury komunalnej oraz infrastruktury drogowej i mostowej. Jeżeli zatem organ nadzoru nie podważył połączenia z istniejącą jednostką komunalną innej jednostki wraz z przedmiotem jej działania obejmującym zadania z zakresu infrastruktury drogowej i mostowej, to tym samym uznał, że zarząd drogi może być powierzony już istniejącej jednostce organizacyjnej powołanej do tego momentu w celu realizowania innych celów niż zarządzanie drogami. Przy połączeniu następuje bowiem kontynuacja prowadzonych dotychczasowych działalności łączonych jednostek przy zmienionej formie organizacyjnej. W takim układzie zakwestionowane regulacje statutu odpowiadają tej koncepcji, gdyż § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 statutu MZUK w S. zawiera zarówno zadania przynależne zarządowi drogi jak i wyodrębnione inne zadania wykonywane przez tę jednostkę przed przejęciem zadań zarządu. W tym stanie rzeczy nie jest uzasadnione zakwestionowanie w zaskarżonym rozstrzygnięciu zapisów statutu, które notabene nie uległy zmianie w stosunku do statutu przyjętego w związku z połączeniem MZUK i MZUiM. Takie działanie zawiera wewnętrzną sprzeczność stanowiska Wojewody, gdyż z jednej strony akceptuje połączenie jednostek, z których jedna pełniła funkcje zarządu dróg, a z drugiej strony przez dążenie do eliminacji zapisów statutu związanych z wykonywaniem funkcji takiego zarządu de facto niweczy sens i cel owego połączenia. Tym samym bez uprzedniego podważenia pierwotnej uchwały z dnia [...] łączącej obie jednostki nie jest dopuszczalne ograniczanie jej działalności w sposób pośredni przez dokonaną ingerencję w postanowienia statutowe. W tym kontekście zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza powołane w nim przepisy prawa, gdyż kwestionuje ono uprawnienia zarządu drogi względem jednostki, która taką funkcję pełni na podstawie uchwały z dnia [...] Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 148 P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Orzeczenie o kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.