III SA/Gd 709/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 17 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 14 marca 2016 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r. wydanym przez Sąd Rejonowy w [...] (sygnatura akt II [...]) W. M. (będący do dnia 26 lutego 2015 r. funkcjonariuszem Policji) został uniewinniony od popełnienia zarzucanego mu oskarżeniem czynu z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wyrok uniewinniający uprawomocnił się w dniu 18 września 2015 r. Pismem z dnia 6 października 2015 r. W. M. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z prośbą o zwrot części uposażenia, które nie zostało mu wypłacone za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, części nagrody rocznej pomniejszonej z tego tytułu oraz pozostałych pochodnych należności wynikających z odejścia na zaopatrzenie emerytalne. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia 12 października 2015 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] przyznał wnioskodawcy nagrodę roczną za rok 2014 za 1 miesiąc służb. W dniu 7 grudnia 2015 r. Komendant Miejski Policji w [...] wydał decyzję nr [...], w której, działając w oparciu o art. 124 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, odmówił wnioskodawcy wypłaty zawieszonej części uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych w roku 2014. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania od wyżej wskazanej decyzji z dnia 7 grudnia 2015 r., w dniu 20 stycznia 2016 r. wydał decyzję nr [...], w której uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał na potrzebę sprecyzowania treści żądania wnioskodawcy i odniesienia się do całości zgłoszonego żądania. W dniu 1 lutego 2016 r. Komendant Miejski Policji w [...] zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o sprecyzowanie treści żądania zawartego w piśmie z dnia 6 października 2015 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 19 lutego 2016 r. wezwany określił, iż pod pojęciem "pozostałe pochodne należności wynikające z odejścia na zaopatrzenie emerytalne" miał na myśli wszystkie należności, których wysokość została pomniejszona w wyniku zawieszenia w czynnościach służbowych. W dniu 14 marca 2016 r. Komendant Miejski Policji w [...] wydał decyzję nr [...] odmawiającą funkcjonariuszowi wypłaty zawieszonej części uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych w roku 2014. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 124 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia 5 maja 2014 r. Komendanta Miejskiego Policji w [...] W. M. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres 1 miesiąca od dnia 6 maja 2014 r. w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia 5 czerwca 2014 r. nr [...] funkcjonariusz został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do III grupy inwalidów w związku ze służbą. Na prośbę funkcjonariusza, w związku ze wskazanym orzeczeniem, rozkazem personalnym nr [...] z dnia 10 lutego 2015 r. funkcjonariusz został na podstawie art. 41 ust. 1 punkt 1 ustawy o Policji zwolniony ze służby w Policji z dniem 26 lutego 2015 r. Z kolei wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r. Sądu Rejonowego w [...] (sygnatura akt II [...]) W. M. został uniewinniony od popełnienia zarzucanego mu czynu zabronionego, to jest przestępstwa z art. 90 ustawy - Prawo budowlane. Wyrok uprawomocnił się w dniu 18 września 2015 r. Odnosząc się do żądania zawartego w piśmie z dnia 6 października 2015 r. organ pierwszej instancji wskazał, że nie ma innych należności poza nagrodą roczną oraz pomniejszonym uposażeniem, których wysokość została pomniejszona w wyniku zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. W ocenie organu dokonując interpretacji art. 124 ustawy o Policji nie można pominąć regulacji zawartej w art. 125 tej ustawy. Zdaniem organu ustawodawca ewidentnie zróżnicował sytuację prawną policjantów zawieszonych w czynnościach służbowych i tymczasowo aresztowanych, przyznając tym drugim uprawnienie do otrzymania zawieszonej części uposażenia również wtedy gdy umorzenie postępowania karnego lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Stąd też jeśli w przypadku policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych do czasu zwolnienia ze służby w Policji nie ustąpią przyczyny zawieszenia brak jest podstaw do przyznania mu zawieszonej części uposażenia choćby nawet po zakończeniu prowadzonych postępowań (karnego lub dyscyplinarnego) będących podstawą zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych nie został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. W ocenie organu w przypadku policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych zawieszoną część uposażenia wypłaca się funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, jeżeli do dnia zwolnienia ze służby zapadł wyrok uniewinniający. Taka wypłata nie może nastąpić względem policjanta w stanie spoczynku, co do którego wyrok uniewinniający zapadł po zwolnieniu ze służby (w realiach sprawy po upływie pięciu miesięcy od zwolnienia ze służby). W. M. odwołał się od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że przepis art. 124 ust. 2 ustawy o Policji nie uzależnia kręgu osób uprawnionych do zwrotu zawieszonej części uposażenia od tego czy są w służbie czy nie. Odwołujący się podniósł ponadto, że decyzją z dnia 12 października 2015 r. Komendant Miejski Policji w [...] przyznał mu nagrodę roczną od zawieszonego wynagrodzenia. Zaskarżoną decyzję ten sam organ odmówił zaś wypłaty zawieszonego wynagrodzenia, od którego wcześniej przyznał odwołującemu nagrodę. Decyzją z dnia 17 maja 2016 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 14 marca 2016 r. w przedmiocie odmowy wypłaty zawieszonej części uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych w 2014 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wydane wobec W. M. rozstrzygnięcia. Odnosząc się do istoty sporu organ odwoławczy wskazał, że odwołujący nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Nie został też skazany prawomocnym wyrokiem sądu. Mimo to, zwrot zawieszonej części uposażenia mu się nie należy, gdyż nie posiada on aktualnie statusu policjanta, co jest wymagane w świetle przepisu art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Jeśli ustawodawca zasadę zwrotu zawieszonej części uposażenia chciałby zastosować również do byłych policjantów umieściłby w przepisie zapis podobny, do tego który zawarty jest w art. 125 ust. 2 ustawy o Policji. Zasadą dobrego i racjonalnego ustawodawcy jest regulowanie podobnych (takich samych) stanów w podobny (taki sam) sposób. Istnienie w sąsiednim przepisie (art. 125 ust. 2 ustawy o Policji) zapisu o umorzeniu postępowania karnego lub uniewinnieniu policjanta po zwolnieniu go ze służby, świadczy o tym, że art. 124 ust. 2 ustawy o Policji należy odczytywać literalnie, zgodnie z zasadą, że to, co oczywiste nie podlega interpretacji, a sytuacja w nim określona odnosi się jedynie do policjantów będących w służbie. Stanowisko, zgodnie z którym dla zastosowania art. 124 ust. 2 ustawy o Policji konieczne jest, by przesłanki warunkujące otrzymanie zawieszonej części uposażenia ziściły się kumulatywnie w czasie, gdy policjant wciąż pozostaje w służbie podzielane jest również przez orzecznictwo sądowe. Organ powołał się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 700/12 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1296/13. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. M. powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 124 ust. 2 i art. 125 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy w pierwszej kolejności, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny między stronami. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 5 maja 2014 r. Komendanta Miejskiego Policji w [...] skarżący został bowiem zawieszony w czynnościach służbowych na okres 1 miesiąca od dnia 6 maja 2014 r. w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia 5 czerwca 2014 r. nr [...] skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do III grupy inwalidów w związku ze służbą. Na jego prośbę, w związku ze wskazanym orzeczeniem, rozkazem personalnym nr [...] z dnia 10 lutego 2015 r. W. M. został na podstawie art. 41 ust. 1 punkt 1 ustawy o Policji zwolniony ze służby w Policji z dniem 26 lutego 2015 r. Z kolei wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r. Sądu Rejonowego w [...] II Wydziału Karnego o sygn. akt II [...] skarżący został uniewinniony od popełnienia zarzucanego mu czynu zabronionego, tj. przestępstwa z art. 90 ustawy - Prawo budowlane, a wskazane orzeczenie uprawomocniło się w dniu 18 września 2015 r. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 124 ust. 2 ustawy o Policji policjant, któremu na skutek zawieszenia w czynnościach służbowych na okres jednego miesiąca, w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego, zawieszono 50% należnego uposażenia, w sytuacji, gdy wyrok uniewinniający zapadł po zwolnieniu policjanta ze służby z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby (art. 41 ust. 1 punkt 1 ustawy o Policji), otrzymuje, bądź nie, zawieszoną część uposażenia. Art. 124 ust. 2 ustawy o Policji stanowi, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Zasadnym jest generalne wskazanie, że powyższy przepis ma charakter gwarancyjny. Regulacja ta gwarantuje bowiem policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych, po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego będącego przyczyną zawieszenia, otrzymanie zawieszonej części uposażenia jedynie pod warunkiem, że w tych postępowaniach nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Oznacza to, że w przypadku, gdy policjant został skazany lub wydalony ze służby, traci uprawnienie do jakiegokolwiek wyrównania. Organy orzekające w sprawie dokonały interpretacji art. 124 ust. 2 ustawy o Policji w zakresie uprawnienia policjanta do otrzymania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia opierając się na wykładni systemowej. Powołując treść art. 125 ust. 2 tej ustawy, dotyczącego sytuacji prawnej policjantów tymczasowo aresztowanych i wskazując na zakres zastosowania tej normy organy przyjęły, że warunkiem otrzymania przez policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia jest zakończenie wskazanych postępowań i wydanie określonych orzeczeń wyłącznie w czasie pozostawania policjanta w służbie. W istocie zatem organy uzależniły uprawnienie policjanta do zawieszonej części uposażenia od tego, kiedy zapadł wyrok uniewinniający, w sytuacji, gdy policjant nie ma wpływu zarówno na to, że zostanie ze służby zwolniony przed wydaniem tego rodzaju wyroku z uwagi na stan zdrowia (art. 41 ust. 1 punkt 1 ustawy o Policji), jak i na termin wydania takiego wyroku. W ocenie Sądu dokonana przez organy orzekające wykładnia art. 124 ust. 2 ustawy o Policji jest błędna. Wykładnia ta opiera się bowiem na wprowadzeniu dodatkowej, nieprzewidzianej przez ustawodawcę, przesłanki skutkującej pozbawieniem policjanta uprawnienia określonego przez ustawę, przede wszystkim jednak nie uwzględnia celu i funkcji regulacji zawartej w tym przepisie. Jak wyżej wskazano, jest nim gwarancja otrzymania przez policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia pod warunkiem, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, nie zostanie on skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Oznacza to, że wypłatę zawieszonej części uposażenia determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a nie fakt pozostawania policjanta w tym czasie w służbie. W sytuacji, gdyby ustawodawca warunkował otrzymanie przez policjanta zawieszonej części uposażenia od pozostawania w służbie, niewątpliwie w omawianym przepisie, z uwagi na jego cel i funkcję, zamieściłby tego rodzaju przesłankę. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 1437/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) i pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Mając na uwadze powyższe rozważania należy nadto skonstatować, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniach decyzji wydanych przez organy orzekające jest nie do zaaprobowania z punktu widzenia określonej w treści 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasady równości wobec prawa. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska organów skutkowałoby bowiem uznaniem, że skarżący, który został zawieszony w czynnościach służbowych na okres jednego miesiąca, a następnie pełnił służbę przez dany okres i został z niej zwolniony z uwagi na stan zdrowia, traciłby uprawnienie do otrzymania zawieszonej części uposażenia tylko dlatego, że wyrok sądu uniewinniający go od popełnienia zarzucanego czynu został wydany po zwolnieniu go ze służby z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby. Takiemu stanowisku przeczy treść mającego w sprawie zastosowanie art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, który nie uzależnia uprawnienia do otrzymania zawieszonej części uposażenia od tego czy dana osoba pozostaje nadal w służbie. W związku z tym, że pozostawanie poza służbą osoby, która nie została skazana prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarana karą dyscyplinarną wydalenia ze służby jest irrelewantne dla możliwości ubiegania się o zwrot zawieszonej części uposażenia w świetle art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu poddania badaniu zgodności z Konstytucją RP regulacji zawartych w art. 124 ust. 2 i art. 125 ust. 2 ustawy o Policji. Stwierdzając w konsekwencji, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie rozstrzygnięcia, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Następstwem niniejszego rozstrzygnięcia jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącego o wypłatę zawieszonej części uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o Policji (art. 153 p.p.s.a.).