IV SA/Wa 1867/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska,, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej D. O. kwotę 225 (dwieście dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania D.O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. w zakresie pkt. 2, w którym odmówiono powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonej części. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Nieruchomość położona w gminie J., obręb [...] [...], oznaczona jako działka nr ew. [...] o pow. 0,0872 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...] stanowiącej dojazd do węzła [...] obwodnicy [...] w ciągu dróg ekspresowych [...] - odcinek od węzła [...] do istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] klasy [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Wojewoda [...] w pkt 1 orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 112.170,00 zł na rzecz D. O. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] ww. nieruchomości, oraz – w pkt 2 - odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie w zakresie pkt. 2, złożyła D.O. podnosząc, że organ wojewódzki nieprawidłowo odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą 5% jej wartości z tytułu jej wydania zgodnie z 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), dalej ustawa, podczas gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do powiększenia należnego skarżącej odszkodowania. Decyzją z dnia [...] września 2014r., Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania był nieaktualny w chwili wpływu, co uniemożliwiło dokonanie oceny organowi II instancji. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 439/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżąca zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji jedynie w zakresie pkt 2 – dotyczącego odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości. Nie kwestionowała zaś kwoty odszkodowania w ustalonej w pkt 1 decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Organ natomiast uchylając decyzję w całości, przekroczył zakres odwołania i orzekł także w stosunku do tej części decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności, co stanowiło rażące naruszenie prawa. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., w związku z powołanym wyżej wyrokiem WSA w Warszawie, Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że uprawnienie do uzyskania odszkodowania podwyższonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości jest możliwe wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., tj. jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, lub w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ odwoławczy podniósł, że wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego, albo umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości. Istotną cechą jest tu dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego. Potwierdzeniem wydania nieruchomości w terminie 30 dni może być protokół zdawczo-odbiorczy bądź jednostronne oświadczenie właściciela bądź użytkownika wieczystego w sytuacji gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Kwestia udowodnienia dochowania terminu powinna spoczywać na dotychczasowym właścicielu lub użytkowniku wieczystym nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2013 r., Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] poinformował, że nie posiada żadnych dokumentów (oświadczeń, protokołów) poświadczających wolę wydania działki nr [...] należącej uprzednio do skarżącej. W ww. piśmie wskazano nieruchomości, które zostały wydane inwestorowi (brak w nim działki skarżącej), jak również zawarto informację, że pozostałe nieruchomości nie zostały wydane w faktyczne posiadanie. Minister ustosunkowując się do stanowiska wyrażonego w odwołaniu, że skuteczne wydanie nieruchomości na rzecz inwestora nastąpiło poprzez bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich, stwierdził, że omawiany przepis uzależnia powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie. Wobec powyższego, zdaniem Ministra, uprawnienie do uzyskania odszkodowania podwyższonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości możliwe jest wyłącznie w wyniku faktycznego wydania nieruchomości inwestorowi bądź też w wyniku złożonego przed inwestorem oświadczenia o wydaniu nieruchomości. Ważne aby wola właściciela do wydania nieruchomości do dyspozycji inwestora do niego dotarła. W niniejszej sprawie, jak wynika z pisma z dnia [...] listopada 2013 r., wola właścicielki zmierzająca do wydania nieruchomości do inwestora nie dotarła. W ocenie Ministra, powyższe potwierdza, że dotychczasowa właścicielka nie wydała nieruchomości w terminie określonym w opisanym powyżej przepisie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., przez co odszkodowanie prawidłowo nie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości. D.O. wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) przejawiające się w nieprawidłowym przyjęciu, że brak jest podstaw do powiększenia przyznanego na rzecz skarżącej odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości — w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy doszło do niezwłocznego faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, co jest równoznaczne z jej niezwłocznym wydaniem przez skarżącą w rozumieniu powołanego przepisu; 2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu i nieustosunkowaniu się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów tj.: - naruszenia art. 9 k.p.a. polegającego na niedochowaniu obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych sprawy, mogących mieć wpływ na skorzystanie z uprawnienia do powiększenia odszkodowania za nieruchomość; - naruszenia przepisu art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niedochowaniu przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przejawiającego się w niewyjaśnieniu kluczowych dla sprawy informacji (w szczególności kiedy doszło do objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez uprawniony podmiot), pomimo złożonego w tym przedmiocie żądania, tj. kiedy i w jakich okolicznościach Województwo [...] objęło w posiadanie przedmiotową nieruchomość, a tym samym kiedy doszło do jej faktycznego wydania przez skarżącą - co skutkowało nieuprawnioną odmową powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy, w której ma nastąpić wydanie nieruchomości, w szczególności nie przewidują obowiązku sporządzenia jakiegokolwiek dokumentu mającego potwierdzić tę okoliczność. Zdaniem skarżącej, wobec przejęcia faktycznego władztwa nad nieruchomością przez nowego właściciela, przy jednoczesnym braku sprzeciwu skarżącej, formalne wydanie gruntu było zbędne i bezprzedmiotowe, bowiem znajdowało się ono już we władaniu Województwa. Zdaniem skarżącej błędne było stanowisko organu, że powiększenie o 5 % należnego odszkodowania jest uzależnione wyłącznie od aktywności właściciela. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie ustali kiedy działka [...] została objęta w posiadanie przez Województwo, o co skarżąca wnosiła w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. Organ natomiast wydając swoje rozstrzygnięcie oparł się na piśmie Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] listopada 2013 r., z którego taka informacja nie wynika. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra, jakoby ciężar dowodu w zakresie wydania nieruchomości, którego potwierdzeniem w mniemaniu organu może być jedynie protokół zdawczo-odbiorczy lub oświadczenie o wydaniu nieruchomości, obciążał skarżącą. Jak stwierdziła skarżąca, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, ciężar dowodu z mocy art. 77 § 1 K.p.a. obciąża organ administracyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 §1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza sporem w niniejszej sprawie jest kwestia ustalonego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wojewody [...] odszkodowania w wysokości 112.170 zł na rzecz skarżącej za przejętą nieruchomość, bowiem – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 r. IV SA/Wa 439/15 skarżąca w swoim odwołaniu tej części decyzji nie zakwestionowała, w związku z czym stała się ona ostateczna. Kontroli Sądu podlega natomiast czy prawidłowo organy ustaliły, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do podwyższenia należnego skarżącej odszkodowania o 5%, o którym to podwyższeniu mowa w przepisie art. 18 ust. 1 "e" ustawy. Przepis powyższy stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż 30 dni od dnia: 1. doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w art. 17 tj. decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, 2. doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3. w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie ocenił należycie, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1 e ustawy. Rozważając tę kwestię należy wskazać na ugruntowany już pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, nie ma zatem wymogu sporządzania protokołu zdawczo-odbiorczego czy też złożenia oświadczenia byłego właściciela o wydaniu nieruchomości. Natomiast jak wynika z lakonicznego uzasadnienia stanowiska organów w tej kwestii, podstawą odmowy zastosowania omawianego przepisu, był właśnie brak tego typu dokumentów potwierdzających wydanie przedmiotowej nieruchomości Województwu [...]. Minister wskazał, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował, iż nie posiada żadnych dokumentów (oświadczeń, protokołów) poświadczających wolę wydania działki nr [...].Stwierdził także, że "uprawnienie do podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości możliwe jest wyłącznie w wyniku faktycznego wydania nieruchomości inwestorowi bądź też w wyniku złożonego przed inwestorem oświadczenia o wydaniu nieruchomości. Ważne jest aby wola właściciela do wydania nieruchomości do dyspozycji inwestora do niego dotarła. W niniejszej sprawie, jak wynika z pisma z dnia [...] listopada 2013 r. wola właścicielki zmierzająca do wydania nieruchomości do inwestora nie dotarła". Odnosząc się do przedstawionej wyżej argumentacji organu, należy wskazać, że przepisy procedury administracyjnej nie znają legalnej teorii dowodowej, w myśl której istnieje swoista zamknięta lista środków dowodowych. Przeciwnie, z art. 75 K.p.a. wynika wprost, że dowodem może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a może się przyczynić do wyjaśnienia istoty sprawy. W ocenie Sądu sam akt wydania nieruchomości nie musi mieć szczególnej formy, np. w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego lub nawet pisemnej deklaracji właściciela. Deklaracja woli wydania nieruchomości może nastąpić w każdy sposób, który wolę tę ujawni wobec inwestora w sposób stanowczy i zrozumiały. Może to być w szczególności deklaracja w formie ustnej (odrębną sprawą jest oczywiście udowodnienie tej formy oświadczenia woli) lub mailowej. W realiach konkretnej sprawy nie można również wykluczyć złożenia oświadczenia o wydaniu w sposób konkludentny, jednak również z tą formą musi być związana pewna aktywność po stronie właściciela. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. I OSK 2517/13, pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e omawianej ustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Zatem czynność zmierzająca do realizacji tej czynności musi być odpowiednio widoczna i rzeczywista. Nie musi być potwierdzona dokumentem, lecz winna być dostatecznie ujawniona w sposób ogólnie przyjęty, a dowodzona może być wszelkimi środkami dowodowymi, też per facta concludentia, byle dotarła do adresata (nowego właściciela). W ocenie Sądu organ odwoławczy wadliwie wywiódł, że z treści pisma ZDM w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wynika bezspornie, iż nieruchomość skarżącej nie została wydana inwestorowi. Z pisma tego można jedynie wysnuć wniosek, które nieruchomości przejęte na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. zostały lub nie zostały wydane w posiadanie Województwa protokolarnie. Brak protokolarnego wydania nieruchomości nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że z całą pewnością do wydania nieruchomości przez właściciela nie doszło. Organ odmawiając podwyższenia należnego - a taki zarzut został podniesiony w odwołaniu - odszkodowania powinien szczegółowo wyjaśnić przyczyny, dla których uznał, że nieruchomość objęta decyzją nie została wydana w terminie wskazanym w analizowanym przepisie. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ poczynił jakiekolwiek ustalenia w zakresie określenia terminu, w którym wydanie przez skarżącą nieruchomości uprawniałoby ją do ubiegania się o podwyższenie odszkodowania o 5%. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał jedynie datę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji – [...] października 2012 r. oraz że decyzji tej został dany rygor natychmiastowej wykonalności. W takiej sytuacji sposób 30-dniowego terminu określa art. 18 ust. 1 e pkt 1 ustawy, zgodnie z którym biegnie on od dnia doręczenia zawiadomienia stronie o wydaniu wskazanej decyzji. Organy obu instancji w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć nie dokonały ustaleń faktycznych na okoliczność daty doręczenia takiego zawiadomienia skarżącej. W tej sytuacji niedopuszczalne jest aby organ nie ustalając okresu, w którym skarżąca mogłaby ubiegać się podwyższenie odszkodowania, twierdził stanowczo, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - że "dotychczasowa właścicielka nie wydała nieruchomości w terminie określonym w opisanym wyżej przepisie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". Data, od której biegł stronie termin 30 dni na dobrowolne wydanie działki ma zasadnicze znaczenie. Jak również znaczenie ma data, w której inwestor rozpoczął czynności na spornej działce świadczącej o wykonywaniu przez niego prawa własności. Nie można bowiem wykluczyć, ale to musi ustalić organ, że nie upłynął jeszcze termin na realizację uprawnienia do uzyskania podwyższonego odszkodowania przez stronę, a inwestor już podjął czynności na działce (w szczególności chodzi o karczowanie drzew). O tyle to istotne, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w piśmie uzupełniającym odwołanie (z [...]lipca 2014 r.) podkreślała, że niezwłocznie po wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej jej działka, została objęta w posiadanie przez nowego właściciela. Przejęcie faktycznego władztwa nad nieruchomością przejawiało się m. in. na przystąpieniu do karczowania drzew rosnących na nieruchomości oraz przystąpieniu do prac budowlanych. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, jak również nie odniósł się do tych argumentów w zaskarżonej decyzji. Tymczasem organ miał obowiązek w sposób wyczerpujący i konkretny wykazać jakimi względami się kierował odmawiając podwyższenia odszkodowania, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. Uzasadnienie bowiem jest istotnym składnikiem prawidłowo wydanego rozstrzygnięcia. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd zatem stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie stwierdzenie powyższych uchybień powoduje, że ocena czy w sprawie został naruszony przepis prawa materialnego – art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., co podnosi skarżąca w skardze, jest przedwczesna, wobec braku poczynienia wystarczających ustaleń faktycznych koniecznych do rozstrzygnięcia o zasadności żądania skarżącej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, zastosuje się do wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu. Obowiązkiem organu będzie zatem podjęcie wszelkich działań w celu wnikliwego ustalenia, czy w rozstrzyganej sprawie zachodziły przesłanki do podwyższenia należnego skarżącej odszkodowania, stosownie do art. 18 ust. 1 e ustawy z 10 kwietnia 2003 r.