I OSK 1448/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA del. Jakub Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2117/16 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2016r. oddalił skargę R. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lęborku uchwałą z 6 listopada 1972 r., na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) określiło granice terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe. Wśród nieruchomości podlegających przejęciu na rzecz Skarbu Państwa wyszczególniono m.in. nieruchomość stanowiącą własność R. D., ozn. jako parcele: nr [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,08 ha i nr [...] o pow. 0,04 ha. Uchwałą z 16 sierpnia 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lęborku podwyższyło ośmiokrotnie stawki odszkodowań za nieruchomości przejęte na obszarze wsi S., gromada Ł., pow. [...]. Decyzją z [...] grudnia 1972 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. przyznało odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. w związku z powyższą uchwałą z dnia 6 listopada 1972 r., w tym za nieruchomość stanowiącą własność R. D., ozn. jako parcele nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2667 ha - w kwocie 8.534,40 zł (pkt 3 decyzji). Jak wskazano w treści decyzji nieruchomość R. D. stanowiła grunt niezabudowany - rolę klasy VI. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. R. D. skierowała do Wojewody Pomorskiego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. w zakresie pkt 3. Decyzją z [...] października 2015 r. Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji wskazując, że wprawdzie decyzją z [...] grudnia 1972 r. określono wysokość odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy oraz pomimo braku opinii biegłego w przedmiocie wysokości odszkodowania, lecz organ wojewódzki nie uznał uchybień za przejaw rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał bowiem, że obowiązujące ówcześnie przepisy przewidywały ustalanie wysokości odszkodowania na podstawie sztywnych algorytmów i nie dawały biegłym żadnej swobody w tym zakresie. R. D. złożyła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2015 r. Organ nie stwierdził istnienia przesłanek nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Badając odrębnie przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, organ wskazał, że istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. W odniesieniu do rażącego naruszenia prawa organ wskazał, że stosownie do art. 8 ust. 3 tej ustawy z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa następowało przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wskazanych w uchwale. W przypadku przedmiotowej nieruchomości do jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa doszło z dniem 30 listopada 1972 r. Za grunty przejęte w tym trybie odszkodowanie ustalano i wypłacano według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej (art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.). Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Podstawowe stawki odszkodowań za grunty rolne określone zostały rozporządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Stawka odszkodowania dla gruntu rolnego klasy VI, okręg IV, strefa wiejska (a więc dla parametrów przedmiotowej nieruchomości), określona została na 4000 zł/ha. Za powierzchnię 0,2667 ha podstawowa kwota odszkodowania wynosiła zatem 1066,80 zł. Kwota ta podlegała ośmiokrotnemu powiększeniu w związku z wydaniem uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lęborku z 16 sierpnia 1971 r. Tak obliczona kwota odszkodowania wynosiła tym samym [...] zł. Zdaniem organu wobec prawidłowego określenia wysokości odszkodowania należnego R. D. nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów regulujących ustalanie wysokości odszkodowania za grunty przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w toku postępowania odszkodowawczego nie przeprowadzono rozprawy, a także nie posłużono się opinią biegłego, organ odwoławczy wskazał, że w tym zakresie nie podziela poglądu organu I instancji, iż doszło do popełnienia powyższych uchybień, tym bardziej gdy pogląd taki miałby wynikać z przypuszczeń lub domniemań. Organ II instancji wskazał, że nie można domniemywać istnienia tych wad w przypadku braku niezbitych dowodów w tym zakresie. Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości dokonania pełnej oceny legalności decyzji z dnia [...] grudnia1972 r., albowiem niemożliwe okazało się odnalezienie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego odszkodowania. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia egzemplarza decyzji, wysłanego do B. M. Brak jest zatem egzemplarza aktowego tej decyzji, który (wraz z pozostałymi aktami postępowania odszkodowawczego) najprawdopodobniej się nie zachował na skutek upływu ponad 40 lat od wydania decyzji. Organ podkreślił, że niezachowanie się akt archiwalnych po kilkudziesięciu latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a. Organ podkreślił, że z treści samej decyzji odszkodowawczej w żadnej mierze nie można zaś - wbrew twierdzeniom skarżących - wyprowadzić wniosku, że nie doszło do przeprowadzenia rozprawy ani też wniosku, że kwoty odszkodowań nie zostały określone przez biegłego. Brak opisu procedury, która poprzedzała wydanie decyzji, w tym brak wskazania, że zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania oraz przeprowadzono rozprawę, nie stanowi o tym, że tych czynności nie dokonano. Nie był bowiem obligatoryjnym elementem uzasadnienia decyzji opis przeprowadzonego postępowania. Również brak wskazania, że odszkodowanie ustalił biegły, mając na uwadze fakt nie odnalezienia akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego postępowania, nie może świadczyć o tym, że opinii biegłego nigdy nie sporządzono. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła R. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, iż decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza, i to w sposób rażący konkretny przepis prawa. Dalej Sąd wskazał, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Powyższe świadczy o braku uzasadnienia dla zarzutów R. D. w przedmiocie braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lęborku z dnia [...] grudnia 1972 r. Co do zasady bowiem organ rozpoznając sprawę w trybie nieważnościowym powinien opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w kontrolowanej sprawie. Nie powoduje to oczywiście wykluczenia całkowitej możliwości gromadzenia innych dowodów niż te, które były zebrane w toku postępowania zwykłego. W rozpoznawanej sprawie konieczność taka jednak nie zachodziła. Strona skarżąca zakwestionowała bowiem fakt przeprowadzenia w toku postępowania zwykłego dotyczącego ustalenia odszkodowania rozprawy i sporządzenia opinii biegłych. Stanowisko R. D. było w tym względzie jasne, więc nie zachodził konieczność przeprowadzania przez organ administracji dowodu na powyższą okoliczność z zeznań strony skarżącej. Sąd podkreślił, że art. 86 k.p.a. stwarza organowi jedynie możliwość przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, nawet w sytuacji wyczerpania środków dowodowych lub braku niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten nie nakłada na organ administracji obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu. Nie można więc stwierdzić, że w warunkach rozpoznawanej sprawy nieprzeprowadzenie dowodu stanowiło naruszanie art. 86 k.p.a., a tym samym, iż mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Podniesiony więc w skardze zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony. W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy przyjął, że brak możliwości odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania nie może stanowić podstawy do wnioskowania, iż w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa, ani też nie sporządzono opinii biegłych. W kontrolowanej w trybie nieważnościowym sprawie ustalono i wypłacono odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 21 tej ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Organom administracji pomimo podjętych czynności nie udało się zgromadzić archiwalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości skarżącej. Z uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 1972 r. nie wynika, wbrew temu, co stwierdził organ I instancji, czy w sprawie została sporządzona opinia biegłych czy też nie. Nie można w oparciu o treść decyzji wywieść także, że wyliczenia odszkodowania dokonał samodzielnie organ. Brak dowodów w tym zakresie nie może stanowić podstawy do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej sformułowanej w art. 16 k.p.a. i przemawiać za stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Stwierdzić nieważność decyzji można bowiem tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób niezbity można stwierdzić, iż doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie odnaleziono akt administracyjnych dotyczących kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Podstawę do ustalenia stanu faktycznego stanowić może więc jedynie znajdująca się w aktach sprawy decyzja. Zdaniem Sądu, nie można na podstawie treści załączonej opinii wywieść, że organ dokonał samodzielnie wyliczeń wysokości odszkodowania. Zwrócić należy uwagę, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było wówczas poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (Zarządzenie Ministra Rolnictwa z 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych). Biegły do sporządzenia opinii nie potrzebował więc tak długiego czas jak obecnie, kiedy to opinię sporządza w oparciu o konkretny zgromadzony materiał porównawczy. Wbrew więc twierdzeniom skargi nie można wykluczyć, że niewielki czas jaki upłynął od wydania uchwały o wywłaszczeniu nieruchomości, a decyzji o ustaleniu odszkodowania nie był wystarczający do sporządzenia opinii. Nieruchomość skarżącej była bowiem nieruchomością rolną niezabudowaną, a więc wyliczenie odszkodowania następowało jedynie w oparciu o dokonanie prostego obliczenia matematycznego polegającego na przemnożeniu należnej stawki przez powierzchnię wywłaszczonego gruntu. Przy czym istotne jest, ze decyzja o ustaleniu odszkodowania była wydawana w trybie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 września 1972 r. w sprawie przedterminowych wypłat rat odszkodowania (Dz. U. z 1972 r. Nr 40, poz. 260). Zdaniem Sądu, należy ponadto rozważyć, czy decyzja, która ustalała, w wyżej opisany sposób odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanej, naruszała prawo w takim stopniu, że nie daje się to pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami takiej decyzji. Rozstrzygając powyższą kwestię należy mieć na względzie specyfikę rozpoznawanej sprawy oraz specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". W ocenie Sądu zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. nie można zarzucić, iż odszkodowanie zostało przyznane w niewłaściwej wysokości. Nie można więc stwierdzić, że treść kontrolowanej decyzji nie da się pogodzić z wymogami praworządności i skutkami społeczno – gospodarczymi przez tą decyzję wywołanymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. D., reprezentowana przez adwokata. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparła na naruszeniu następujących przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż brak możliwości odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania nie może stanowić podstawy do wnioskowania, iż w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa, ani też nie sporządzono opinii biegłych, pomimo tego że zebrany materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że w postępowaniu dot. ustalenia odszkodowania został wydany tylko jeden dokument w postaci decyzji odszkodowawczej, a zatem nie ma możliwości dotarcia do innych dokumentów związanych z postępowaniem odszkodowawczym; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zważywszy na brak dokumentów na poparcie odmiennego stanowiska w zakresie powołanie biegłych i przeprowadzenia rozprawy , co prowadzi do konieczności ustalenia stanu faktycznego w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy decyzję, Sąd I instancji uznał, iż z jej treści nie można wywieść, iż organ dokonujący wywłaszczenia dokonał samodzielnych wyliczeń odszkodowania, na co wskazuje krótki okres czasu, jaki upłynął od momentu wydania zarządzenia o przejęciu nieruchomości do momentu wydania decyzji oraz jej zbiorczy charakter; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 (k.p.a.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez oddalenie skargi także w zakresie odmowy stwierdzenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lęborku z dnia [...] grudnia 1972 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz R. D. w sytuacji, gdy przepisy ustawy wywłaszczeniowej ustanawiające obligatoryjnym element powołania biegłych oraz przeprowadzenia rozprawy nie zostały dochowane. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczeniem z dnia 3 kwietnia 2017 r. strona skarżąca zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy, w której dana decyzja została wydana. Tym samym organ kontrolujący musi skupić się jedynie na rozważeniu, czy zaistniały wyraźnie określone przywołanym przepisem przesłanki stwierdzenia nieważności. Nie zajmuje się zatem samą kwestią zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, w tym co do zasady nie prowadzi szerokiego i rozbudowanego postępowania dowodowego. Skarga kasacyjna usprawiedliwiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wskazuje na wadliwość postępowania dowodowego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, co doprowadziło do niewłaściwej konkluzji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak dokumentów świadczących o powołaniu biegłych i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, w momencie pozyskania innych dokumentów z tego postępowania, musi prowadzić do wniosku o nieprzeprowadzeniu obligatoryjnych elementów wydania decyzji odszkodowawczej, co stanowi rażące naruszenie prawa. W pierwszej kolejności odpierając tak sformułowany zarzut, należy zwrócić uwagę na nieprawidłową jego konstrukcję. Wskazać tutaj trzeba, że uchybienie przepisom postępowania zostało przez skarżącą kasacyjnie powiązane z rażącym naruszeniem niesprecyzowanego przepisu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś władny wadliwość tej naprawić. W tej sytuacji wskazane przepisy postępowania, tj. art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało odnieść do wykazywanej wadliwości postępowania nieważnościowego, która została nieprawidłowo - zdaniem skarżącej - oceniona przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela spostrzeżenia i pogląd Sądu I instancji co do konsekwencji braku w materiale dowodowym archiwalnych dokumentów dotyczących ustalenia odszkodowania. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji odszkodowawczej mogło zostać przeprowadzone pomimo stwierdzonych braków, z racji obowiązujących w dacie wydania tej decyzji szczególnych unormowań. Specyfika bowiem postępowania prowadzonego pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymagała uwzględnienia okoliczności braku istnienia wolnego rynku nieruchomości, co oznaczało, że szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Odpowiednią stawkę ustalało się na podstawie tabeli, której wartości uzależnione były od rodzaju i klasy gleby. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1274/11, CBOSA) Brak zatem dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rozprawy, czy opinii biegłych nie wykluczał możliwości wydania decyzji w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lęborku z dnia [...] grudnia 1972 r. w części określającej wysokość odszkodowania przyznanego skarżącej. Nie sposób również uznać za skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jaki został wyprowadzony wobec prowadzenia przez organ nieskutecznych czynności celem zgromadzenie pełnego materiału dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania odnoszące się do specyfiki postępowania odszkodowawczego prowadzonego w omawianym trybie, podjęte przez organ czynności należało uznać za wystarczające, a przeprowadzanie innych dowodów, w tym dowodu z przesłuchania strony, za zbędne. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został powiązany z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Jak wywiedziono, brak w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego wskazuje na obliczenie wysokości odszkodowania bezpośrednio przez organ administracji, co oznacza że zostało ono ustalone sprzecznie z trybem ustanowionym w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, a to powoduje rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, że w myśl art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Odstępstwo od tak określonej zasady zostało uregulowane w ust. 2 art. 9, przewidując, że prezydium powiatowej rady narodowej może w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie może dotyczyć pojedynczych nieruchomości. W myśl art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie sposób upatrywać rażącej wadliwości powołanych unormowań. Z uwagi na braki w materiale poprzedzającym wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się strona, nie sposób kategorycznie stwierdzić, czy została złożona opinia biegłego oraz czy przeprowadzono rozprawę. Jednocześnie zaś trudno informacji tej zaprzeczyć. Powyższe uniemożliwia stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa dając podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić trzeba, że naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Argumenty podnoszone przez skarżącą takich wymogów nie spełniają, a zatem nie mogły one skutecznie podważyć zasadności zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.