IV SA/Wa 2117/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska,, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia[...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...].12.1972 r. nr [...]w części dotyczącej przyznania odszkodowania na rzecz R. D. za nieruchomość położoną we wsi S., gromada L. ozn. jako działki nr [...],[...],[...]i [...]o łącznej powierzchni 0,2667 ha, księga wieczysta nr [...], przejęte w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. W uzasadnieniu organ podał, że uchwałą nr [...]z dnia [...]listopada 1972 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. określiło na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi granice terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe. Wśród nieruchomości podlegających przejęciu na rzecz Skarbu Państwa wyszczególniono m.in. nieruchomość stanowiącą własność R. D., ozn. jako parcele: nr [...]o pow. 0,07 ha, [...]o pow. 0,08 ha, [...]o pow. 0,08 ha i nr [...]o pow. 0,04 ha. Uchwałą nr [...] z dnia [...].08.1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. podwyższyło ośmiokrotnie stawki odszkodowań za nieruchomości przejęte na obszarze wsi S., gromada L., pow. [...]. Decyzją z dnia [...].12.1972 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. przyznało odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. w związku z powyższą uchwałą z dnia [...].11.1972 r., w tym za nieruchomość stanowiącą własność R. D., ozn. jako parcele nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2667 ha - w kwocie 8.534,40 zł. Jak wskazano w treści decyzji nieruchomość R. D. stanowiła grunt niezabudowany - rolę klasy VI. Pismem z dnia 09.03.2015 r. R. D. skierowała do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].12.1972 r. nr [...] w zakresie pkt 3. Decyzją z dnia [...].10.2015 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].12.1972 r. w zakresie pkt 3. W uzasadnieniu organ wskazał, że wprawdzie decyzją z dnia [...].12.1972 r. określono wysokość odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy oraz pomimo braku opinii biegłego w przedmiocie wysokości odszkodowania, lecz organ wojewódzki nie uznał uchybień za przejaw rażącego naruszenia prawa. Organ I instancji wskazał bowiem, że obowiązujące ówcześnie przepisy przewidywały ustalanie wysokości odszkodowania na podstawie sztywnych algorytmów i nie dawały biegłym żadnej swobody w tym zakresie. W tych warunkach organ wojewódzki uznał, po pozytywnym zweryfikowaniu obliczeń organu powiatowego, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia 30 października 2015 r. P. R. D., złożyła odwołanie od tej decyzji. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzją wywiódł, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Organ wywiódł, że kontrolowana decyzja z dnia [...] grudnia1972 r. weszła do obrotu prawnego i stała się ostateczna, tym samym decyzja ta może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. Organ nie stwierdził istnienia przesłanek nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem: - brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzja ta rozstrzygnęła sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją, - decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, - wykonalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości, - brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ wywodził, że kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do orzekania o przyznaniu odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. było prezydium powiatowej rady narodowej właściwe według miejsca położenia nieruchomości - stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie nie można - zdaniem organu odwoławczego - stwierdzić wydania decyzji z dnia [...] grudnia1972 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Organ wywodził, że rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ argumentował dalej, że stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. z dniem ogłoszenia, w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej, uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa następowało przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wskazanych w uchwale. W przypadku przedmiotowej nieruchomości do jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa doszło z dniem 30 listopada1972 r. Za grunty przejęte w tym trybie odszkodowanie ustalano i wypłacano według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej (art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Podstawowe stawki odszkodowań za grunty rolne określone zostały rozporządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Stawka odszkodowania dla gruntu rolnego klasy VI, okręg IV, strefa wiejska (a więc dla parametrów przedmiotowej nieruchomości), określona została na 4000 zł/ha. Za powierzchnię 0,2667 ha podstawowa kwota odszkodowania wynosiła zatem 1066,80 zł. Kwota ta podlegała ośmiokrotnemu powiększeniu w związku z wydaniem uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1971 r. w przedmiocie podwyższenia stawek odszkodowania. Kwota odszkodowania należna za przedmiotową nieruchomość wynosiła tym samym 8.534,40 zł. Zdaniem organu wobec prawidłowego określenia wysokości odszkodowania należnego R. D. nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów regulujących ustalanie wysokości odszkodowania za grunty przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w toku postępowania odszkodowawczego nie przeprowadzono rozprawy, a także nie posłużono się opinią biegłego, organ odwoławczy wskazał, że w tym zakresie nie podziela poglądu organu I instancji, iż doszło do popełnienia powyższych uchybień, tym bardziej gdy pogląd taki miałby wynikać z przypuszczeń lub domniemań. Organ II instancji wskazał, że nie można domniemywać istnienia tych wad w przypadku braku niezbitych dowodów w tym zakresie. Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości dokonania pełnej oceny legalności decyzji z dnia [...] grudnia1972 r., albowiem niemożliwe okazało się odnalezienie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego odszkodowania. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia egzemplarza decyzji, wysłanego do B. M. Brak jest zatem egzemplarza aktowego tej decyzji, który (wraz z pozostałymi aktami postępowania odszkodowawczego) najprawdopodobniej się nie zachował na skutek upływu ponad 40 lat od wydania decyzji. Organ podkreślił, że niezachowanie się akt archiwalnych po kilkudziesięciu latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a. Organ argumentował, że zarzut stawiany przez skarżąca w głównej mierze sprowadza się do domniemania, że skoro akt archiwalnych nie udało się odnaleźć, to należy domniemać, że nigdy nie zostały sporządzone takie dokumenty jak: opinia biegłego, zawiadomienie o rozprawie, protokół z rozprawy odszkodowawczej. W ocenie organu, z tym poglądem nie sposób się zgodzić, albowiem jest on sprzeczny z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Ustawodawca bowiem świadomie ograniczył możliwość eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, kierując się dbałością o bezpieczeństwo obrotu prawnego. Organ podkreślił, że z treści samej decyzji odszkodowawczej w żadnej mierze nie można zaś - wbrew twierdzeniom skarżących - wyprowadzić wniosku, że nie doszło do przeprowadzenia rozprawy ani też wniosku, że kwoty odszkodowań nie zostały określone przez biegłego. Brak opisu procedury, która poprzedzała wydanie decyzji, w tym brak wskazania, że zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania oraz przeprowadzono rozprawę, nie stanowi o tym, że tych czynności nie dokonano. Nie był bowiem obligatoryjnym elementem uzasadnienia decyzji opis przeprowadzonego postępowania. Również brak wskazania, że odszkodowanie ustalił biegły, mając na uwadze fakt nie odnalezienia akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego postępowania, nie może świadczyć o tym, że opinii biegłego nigdy nie sporządzono. Organ podkreślił, że do stwierdzenia nieważności niezbędne jest ustalenie, że ewentualna wada ma charakter rażący. W zakresie decyzji odszkodowawczej należałoby zatem wykazać, że na skutek ewentualnych uchybień lub błędów ustalono i przyznano odszkodowanie w nieprawidłowej wysokości. Wysokość odszkodowania była prawidłowa, a wnioskodawcy nie wykazali innych okoliczności, które mogłyby podważyć ustaloną wysokość odszkodowania, ani też nie wykazali, że nieprawidłowo określono przedmiot odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła R. D. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na pełną i wiarygodną ocenę legalności decyzji odszkodowawczej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1972r. nr [...], w sytuacji gdy w postępowaniu dotyczące ustalenia odszkodowania został wydany tylko jeden dokument w postaci decyzji odszkodowawczej, a zatem nie ma możliwości dotarcia do innych dokumentów związanych z postępowaniem odszkodowawczym; 2. art. 86 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych, w ocenie organu administracji, pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a art. 75 § 1 k.p.p.a. każe dopuścić organom administracji jako dowód wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym w postaci dowodu z przesłuchania strony; 3. art. 76 § 1 kpa w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy na podstawie znajdującej się w aktach decyzji administracyjnej można wprost ustalić, iż odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość zostało ustalone bez przeprowadzania rozprawy administracyjnej i bez powołania biegłych, a ponadto że kwota odszkodowania została określona bezpośrednio przez organ; co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1972r. nr [...]. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Minister błędnie przyjął, iż zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny wobec czego nie można w pełni ustalić przebiegu i sposobu ustalenia odszkodowania. Zdaniem skarżącej w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy, poświadczoną za zgodność kserokopią decyzji odszkodowawczej, można wprost ustalić przebieg postępowania zmierzającego do ustalenia odszkodowania. W ocenie skarżącej ustalenie odszkodowania nastąpiło w sposób władczy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji niespełna 18 dni po ogłoszeniu w/w uchwały PPRN w L. w sprawie przejęcia nieruchomości, w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., co zostało pominięte przez Ministra, a na co zasadnie wskazał Wojewoda [...]. Treść tej decyzji również wprost potwierdza, że nie powołano zarówno biegłych jak i nie przeprowadzono bezwzględnie wymaganej rozprawy administracyjnej co do odszkodowania. Skarżąca wywodziła, że treść decyzji PPRN w L. wprost potwierdza obliczenie wysokości odszkodowania bezpośrednio przez organ administracji, gdyż jak wskazano w zaskarżonej decyzji, odszkodowanie za grunt Podkreślono, że z uwagi na to, że nie powołano biegłych do spraw szacowania nieruchomości oraz nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna w zakresie odszkodowania mamy do czynienia z faktami negatywnymi, których się nie dowodzi, gdyż jest to z reguły niemożliwe. Zdaniem skarżącej z uwagi na brak jakichkolwiek dowodów wskazujących, iż biegli zostali powołani oraz że została przeprowadzona rozprawa administracyjna wskazane powyżej okoliczności należało uznać za udowodnione. Podkreślono również, że w sytuacji gdy organ uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących, gdyż jest niekompletny powinien był skorzystać z możliwości pozyskania dowodu z przesłuchania strony – skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zwana dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena czy decyzja z dnia [...] grudnia 1972 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza, i to w sposób rażący konkretny przepis prawa. Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości, to jest "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2731/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2519/14). Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Organ obowiązany jest natomiast skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. Zarzuty R. D. w przedmiocie braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1972 r. są więc nieuzasadnione. Co do zasady bowiem organ rozpoznając sprawę w trybie nieważnościowym powinien opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w kontrolowanej sprawie. Nie powoduje to oczywiście wykluczenia całkowitej możliwości gromadzenia innych dowodów niż te, które były zebrane w toku postepowania zwykłego. W rozpoznawanej sprawie konieczność taka jednak nie zachodziła. Strona skarżąca zakwestionowała bowiem fakt przeprowadzenia w toku postępowania zwykłego dotyczącego ustalenia odszkodowania rozprawy i sporządzenia opinii biegłych. Stanowisko R. D. było w tym względzie jasne, więc nie zachodził konieczność przeprowadzania przez organ administracji dowodu na powyższą okoliczność z zeznań strony skarżącej. Przy czym zauważyć należy, że art. 86 k.p.a. stwarza organowi jedynie możliwość przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, nawet w sytuacji wyczerpania środków dowodowych lub braku niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten nie nakłada na organ administracji obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu. Nie można więc stwierdzić, że w warunkach rozpoznawanej sprawy nieprzeprowadzenie dowodu stanowiło naruszanie art. 86 k.p.a., a tym samym, iż mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Podniesiony więc w skardze zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. nie jest uzasadniony. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnie organ odwoławczy przyjął, że brak możliwości odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania nie może stanowić podstawy do wnioskowania, iż w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa, ani też nie sporządzono opinii biegłych. W kontrolowanej w trybie nieważnościowym sprawie ustalono i wypłacono odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 21 powołanej wyżej ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Organom administracji pomimo podjętych czynności nie udało się zgromadzić archiwalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości skarżącej. Z uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 1972 r. nie wynika, wbrew temu, co stwierdził organ I instancji, czy w sprawie została sporządzona opinia biegłych czy też nie. Nie można w oparciu o treść decyzji wywieść także, że wyliczenia odszkodowania dokonał samodzielnie organ. Brak dowodów w tym zakresie nie może stanowić podstawy do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej sformułowanej w art. 16 k.p.a. i przemawiać za stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Stwierdzić nieważność decyzji można bowiem tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób niezbity można stwierdzić, iż doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Rację ma skarżąca, że nie jest możliwym przeprowadzenie dowodu na okoliczności, które nie miały miejsca. Jednakże w rozpoznawanej sprawie zwrócić należy uwagę na fakt, że nie odnaleziono akt administracyjnych dotyczących kontrolowanej w trybie nieważnościom decyzji. Podstawę do ustalenia stanu faktycznego stanowić może więc jedynie znajdująca się w aktach sprawy decyzja. Zdaniem Sądu nie można na podstawie treści załączonej opinii wywieść, iż organ dokonał samodzielnie wyliczeń wysokości odszkodowania. Zwrócić należy uwagę, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było wówczas poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (Zarządzenie Ministra Rolnictwa z 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych). Biegły do sporządzenia opinii nie potrzebował więc tak długiego czas jak obecnie, kiedy to opinię sporządza w oparciu o konkretny zgromadzony materiał porównawczy. Wbrew więc twierdzeniom skargi nie można wykluczyć, że niewielki czas jaki upłynął od wydania uchwały o wywłaszczeniu nieruchomości, a decyzji o ustaleniu odszkodowania nie był wystarczający do sporządzenia opinii. Nieruchomość skarżącej była bowiem nieruchomością rolną niezabudowaną, a więc wyliczenie odszkodowania następowało jedynie w oparciu o dokonanie prostego obliczenia matematycznego polegającego na przemnożeni należnej stawki przez powierzchnię wywłaszczonego gruntu. Przy czym istotne jest, ze decyzja o ustaleniu odszkodowania była wydawana w trybie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 września 1972 r. w sprawie przedterminowych wypłat rat odszkodowania (Dz. U. z 1972 r., nr 40, poz. 260). Zdaniem Sądu należy ponadto rozważyć, czy decyzja, która ustalała, w wyżej opisany sposób odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanej, naruszała prawo w takim stopniu, że nie daje się to pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami takiej decyzji. Rozstrzygając powyższą kwestię należy mieć na względzie specyfikę rozpoznawanej sprawy oraz specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach" (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., I OSK 1274/11). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadne organ odwoławczy przyjął, że kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. nie można zarzucić, iż odszkodowanie zostało przyznane w niewłaściwej wysokości. Nie można więc stwierdzić, że treść kontrolowanej decyzji nie da się pogodzić z wymogami praworządności i skutkami społeczno – gospodarczymi przez tą decyzję wywołanymi. Powyższe okoliczności w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazują na bezpodstawność zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących wadliwości zawiązanych z oceną i zgromadzeniem materiału dowodowego przez organ odwoławczy. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.