II GSK 2046/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A R Sp. z o.o. w P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1110/16 w sprawie ze skargi A R Sp. z o.o. w P na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] czerwca 2014 r., nr [..]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [..] Sp. z o.o. w P kwotę 2.275 (dwa tysiące dwieście siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę A R Sp. z o.o. z siedzibą w P (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] kwietnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 9 stycznia 2014 r. w miejscowości Nowe Miasto w ciągu dróg krajowych nr 11/15 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego i trzyosiowej naczepy. Pojazdem członowym wykonywany był w imieniu skarżącej spółki krajowy przejazd drogowy na trasie Murowana Gościna – Goliszew z ładunkiem nawozu torfowego w workach umieszczonych na paletach. W wyniku pomiarów stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej 10.15 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 0,15 t. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Decyzją [..] czerwca 2014 r. nr Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Po rozpoznaniu odwołania Inspektor decyzją z dnia [..] października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1/15 uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia wskazał na niejasność wyników ważenia wprowadzonych do protokołu kontroli, poza tym podniósł, że w zaskarżonej decyzji organu I instancji nie podano uzasadnienia, dlaczego przekroczenie 0,15 tony na pojedynczej osi napędowej wymagało zezwolenia kategorii IV. Sąd wskazał również, że decyzja II instancji została wydania przed dołączeniem do akt sprawy uzasadnienia do odwołania. Inspektor ponownie rozpoznając sprawę utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [..] czerwca 2014 r. WSA w Warszawie oddalił skargę spółki. Sąd podał, że rozpatrując skargę w pierwszej kolejności był zobowiązany skontrolować, czy Inspektor uwzględnił przy orzekaniu treść i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 21 sierpnia 2015 r. WSA w Warszawie wskazał, że kontrolowany pojazd członowy składał się konstrukcyjnie z pojedynczej osi nienapędowej, pojedynczej osi napędowej, potrójnej osi nienapędowej. W tabeli pomiarów zawartej w protokole kontroli wskazano wartości poszczególnych nacisków osi pojazdu członowego zarówno przed jak i po odjęciu tolerancji w wielkości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę. Po odjęciu tolerancji poszczególne naciski przedstawiały się następująco: na pojedynczej osi nienapędowej 6,35 t, na pojedynczej osi napędowej 10,15 tony, na potrójnej osi nienapędowej 20,7 tony. Wobec tego, że kontrolowana naczepa składała się z trzech osi nienapędowych, które stanowiły potrójną oś nienapędową, kontrolujący tylko w jednej rubryce wskazał łączny nacisk na tej potrójnej osi 20,69 tony, który w świetle obowiązujących przepisów nie został przekroczony. Dopuszczalna masa całkowita pojazdu wynosiła 37,20 tony i nie została przekroczona, podobnie wymiary pojazdu, dlatego kontrolujący pozostawił wartość przekroczenia dopuszczalnej normy "0". Organ dostrzegł, że w tabeli pomiarów kontrolujący inspektor omyłkowo nie wskazał wielkości przekroczenia w przypadku nacisku na pojedynczą oś napędową pojazdu. Nacisk ten wynosił 10,15 tony a więc wielkość ta dla dróg, którą poruszał się pojazd (10 ton) została przekroczona o 0,15 tony. W aktach sprawy znajduje się arkusz pomiarowy, a ujawnione tam dane zostały przepisane do protokołu kontroli a następnie odjęto od nich wartość tolerancji. Arkusz ten został również podpisany przez kierowcę pojazdu. Sąd I instancji wskazał, że w treści zaskarżonej decyzji znajdują się również obszerne rozważania organu dotyczące zakwalifikowania stwierdzonego naruszenia jako przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. WSA wskazał, że strona nie wykazała, aby w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, o których mowa w art. 140aa ust. 4 p.r.d. Skarżąca, jako wykonująca przewóz towarów odpowiada na zasadzie art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., załadowca zaś po spełnieniu przesłanek z art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. Odpowiedzialność tych podmiotów jest niezależna od siebie. Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że organ II instancji nie wyjaśnił rozbieżności zawartych w protokole kontroli z dnia 9 stycznia 2014 r. Kwestia ta została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W protokole kontroli wykazano, że po odjęciu tolerancji nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu wyniósł 10,15 tony i choć w kolumnie 7 znalazło się "0" to okoliczność przekroczenia dopuszczalnego nacisku o 0,15 tony była niewątpliwa w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W ocenie WSA organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należycie wyjaśnił powody niezastosowania w sprawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Ciężar dowodu zaistnienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność wykonującego przejazd spoczywał na skarżącej. Skarżąca nie wykazała, że dołożyła należytej staranności oraz że nie miała wpływu na powstanie naruszenia. W szczególności nie może ona skutecznie podnosić, że do naruszenia doszło wyłącznie na skutek działań załadowcy. Oba te podmioty odpowiadają na innych zasadach i ich odpowiedzialności jest niezależna od siebie. Sąd zwrócił uwagę, że kwestie związane z tym kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru, jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczania towaru, nie są okolicznościami istnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd od odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Podmiot wykonujący przejazd posiadając wiedzę na temat ładunku, który podjął się przetransportować powinien był przedsięwziąć kroki, aby pojazd był normatywny na drodze po której wykonuje przejazd. Tymczasem kontrolowany samochód ciężarowy był nienormatywny na wszystkich kategoriach dróg publicznych z uwagi na wielkość nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu. Sposób doboru określonych środków celem zachowania normatywności pojazdu (stworzenie własnych procedur, szczegółowa organizacja pracy, kształtowanie stosunków zobowiązaniowych z pozostałymi uczestnikami obrotu prawnego, ustalanie trasy przejazdu) jest kwestią indywidualną, to w gestii podmiotu wykonującego przejazd jest takie zorganizowanie przejazdu i czynności towarzyszących przejazdowi, aby mając na względzie treść wynikających z przepisów prawa obowiązków nie narazić samego siebie na sankcje administracyjne, które są konsekwencją ich naruszenia. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 42 Konstytucji RP. Organy działały w niniejszej sprawie na podstawie i granicach przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Odpowiedzialność karnoadministracyjna jest odpowiedzialnością obiektywną, wynika z naruszenia przepisów prawa i nie jest uzależniona od winy podmiotu dokonującego naruszenia tak jak to ma miejsce w przypadku popełnienia deliktu karnego. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez: -- niezbadanie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności niewystarczające przeanalizowanie roli spółki w ewentualnym powstaniu naruszenia przepisów p.r.d., -- niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności niewyjaśnienie w sposób wystarczający rozbieżności zachodzących w protokole kontroli z dnia 9 stycznia 2014 r., który nie wykazywał przekroczeń norm przez skarżącą, -- dokonanie ustaleń faktycznych nieznajdujących oparcia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności poprzez przyjęcie, że spółka naruszyła przepisy p.r.d., 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: a. art. 140aa ust. 4 pkt. 1 p.r.d. przez przyjęcie, że spółka nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, podczas gdy w rzeczywistości podmiot wykonujący przewóz dochował wszelkich możliwych i racjonalnie uzasadnionych środków ostrożności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie ewentualnego naruszenia, b. naruszenie przepisów art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 42 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na dowolnym traktowaniu przepisów prawa przez organy administracji publicznej, a w szczególności na zanegowaniu zasady równości wszystkich wobec prawa oraz zasady, zgodnie z którą odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, które to zasady obowiązują w każdym demokratycznym państwie prawa. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sporawy jest między stronami niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna spółki zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należało uznać za zasadne. W ocenie NSA nietrafne są podniesione przez spółkę zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W tym zakresie skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa, co uniemożliwia pełne odniesienie się do naruszeń wskazywanych przez spółkę. Bez wątpienia Sąd I instancji nie naruszył przepisów k.p.a., bo tych przepisów nie stosował i stosować nie mógł. Natomiast Sąd I instancji mógł naruszyć przepisy, które stosował, zatem przepisy p.p.s.a. Jednak tych skarga kasacyjna nie wskazuje. NSA zauważa i podkreśla, że Sąd I instancji mógłby naruszyć art. 151 lub art. 145 § 1–3 p.p.s.a. z odesłaniem do właściwych przepisów procesowych lub materialnych stosowanych przez organ, a naruszenie to polegałoby na tym, że dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Zatem działania Sądu I instancji mogą tylko pośrednio odnosić się do przepisów k.p.a., przy czym to strona ma wykazać rodzaj naruszenia przepisów i ich związek z rozstrzygnięciem, bo w przypadku naruszeń przepisów procesowych tylko te z nich mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jednak wykazanie tego wpływu jest również obowiązkiem skarżącego kasacyjnie. Określone w ten sposób rygory formalne skargi kasacyjnej uniemożliwiają kontrolę wyroku, jeżeli skarga kasacyjna, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie określa zakresu i kierunku weryfikacji wyroku ze względu na podnoszone naruszenia prawa procesowego. Skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem zaskarżenia, co oznacza, że ma spełniać prawem określone wymogi skoro NSA jako sąd kasacyjny może działać tylko w granicach w niej ustalonych. Niezależnie od podniesionych uwag, zarzuty procesowe wiązane przez spółkę z wadliwą oceną materiału dowodowego, a w istocie z przypisaniem odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym podmiotowi wykonującemu przewóz, należy uznać za niezasadne, gdyż odpowiedzialność przewoźnika jest kształtowana obok odpowiedzialności innych podmiotów, zawsze wtedy, gdy wykonuje przewóz pojazdem nienormatywnym, a nienormatywność powstała w okolicznościach, w których nie można powoływać się na istnienie podstaw wyłączających odpowiedzialność administracyjną. Sąd II instancji zwraca uwagę, że kary za przejazd pojazdem nienormatywnym nie są sankcjami karnymi, jak twierdzi spółka, a to oznacza, że odpowiedzialność z tego tytułu może być przypisana równolegle kilku podmiotom i stan taki nie narusza zasad konstytucyjnych. Z tych powodów zarzuty procesowe i odnoszące się do Konstytucji RP należało uznać za chybione. Natomiast jako trafny należy ocenić zarzut materialny odnoszący się do naruszenia art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., w takim zakresie jaki wynika z treści uzasadnienia, a nie treści samego zarzutu. Przyjęcie takiej podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej jest możliwe i konieczne ze względu na uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10.09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1. W tym kontekście przyjąć należy, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo w zakresie, w jakim nie uwzględnił skargi spółki ze względu na przeciążenie osi pojazdu na drodze o nośności do 10 ton. Ta kwestia musi być uwzględniona przez NSA niezależnie od formalnej poprawności stawianego zarzutu. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia. Zatem nie do przyjęcia jest taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem pojazdów. Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, by państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą. Biorąc powyższe pod uwagę NSA stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie Sądu II instancji nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym byłoby wypaczenie regulacji przyjętych w dyrektywie. Mając na uwadze powyższe i treść art. 188 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit a) i art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.