II FSK 367/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1118/16 w sprawie ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., I SA/Kr 1118/6, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę A. sp. z o. o. z siedzibą w B.(zwanej dalej spółką) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów na postępowanie egzekucyjne. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku spółki na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela – Burmistrza Miasta - obejmujących należność z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania na łączną kwotę należności głównej 250,00 zł. Egzekucję wszczęto w dniu 6 listopada 2015 r., doręczając spółce odpis tytułów wykonawczych. W dniu 10 listopada 2015 r. spółka zgłosiła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne podnosząc m.in., że: - Burmistrz Miasta nie jest wierzycielem, albowiem nie jest on właścicielem ani zarządcą dróg na terenie miasta, - błędnie określono osobę zobowiązaną. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił się do wierzyciela - Burmistrza Miasta - o przedstawienie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów. Burmistrz Miasta uznał zarzuty strony za nieuzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wierzyciela, a tym samym stało się ono ostateczne w administracyjnym toku instancji. Na tej podstawie Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2016 r. uznał wniesione zarzuty strony za nieuzasadnione. Nie zgadzając się z tym postanowieniem spółka złożyła zażalenie, podnosząc ponownie, że Ośrodek Sportu i Rekreacji nie jest uprawniony do pobierania opłat dodatkowych, wobec czego obowiązek nie istnieje. 3. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia 15 lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaznaczył, że podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec spółki stanowiły tytuły wykonawcze obejmujące należność z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania na łączną kwotę należności głównej 250,00 zł zawierające oświadczenie wierzyciela, że wykazana w tytułach wykonawczych należność jest wymagalna i podlega egzekucji administracyjnej. Ponadto wierzyciel, w swoim postanowieniu z dnia 19 lutego 2016 r. zajął stanowisko w sprawie zarzutów strony dotyczących istnienia obowiązku oraz osoby zobowiązanego uznając je za nieuzasadnione. 4. W skardze spółka podniosła, że Ośrodek Sportu i Rekreacji nie posiada statusu wierzyciela, albowiem brak jest stosownego aktu administracyjnego przyznającego mu ten status. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. 5. Sąd uwzględnił skargę zaznaczając, że organ nie odniósł się do kluczowych w sprawie kwestii, powielając jedynie stanowisko organu I instancji, bez koniecznej weryfikacji. Wobec uchybień organu, który nie dokonał własnej oceny okoliczności i niemożności zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień wierzyciela w związku z nowelizacją ustawy o p.p.s.a. dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o p.p.s.a., spółka faktycznie została pozbawiona możliwości rzetelnej oceny swoich zarzutów. Oprócz braku zbadania niezbędnych kwestii, organ odwoławczy powielił w uzasadnieniu nieprawidłową (bo nieistniejącą w obrocie, nigdy nie wydaną) uchwałę Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2013 r. w zakresie wprowadzenia stref parkowania i opłat. Sąd zwrócił uwagę, że nie jest zadaniem strony domyślanie się prawidłowej daty, bądź numeru uchwały rzeczywiście wydanej lub obowiązującej, zwłaszcza wobec zarzutu kwestionującego podstawę prawną odpowiedzialności. Nieprawidłowości w tym zakresie zdaniem sądu oznaczają brak rzetelnego odniesienia się organu odwoławczego do zarzutu i zbadania istoty sprawy, co nie może zostać naprawione przez ewentualne późniejsze wyjaśnienia bądź poszukiwanie właściwego aktu prawnego przez kontrolujący sprawę sąd. Powołanie w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji uchwały z dnia 29 kwietnia 2015 r. jest niewystarczające wobec powstania egzekwowanego obowiązku przed jej wejściem w życie. 6. Powyższy wyrok organ zaskarżył w całości skargą kasacyjną, zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – dalej jako: p.p.s.a.) i art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez sąd postanowienia, chociaż rozstrzygnięcia organów nie były dotknięte żadną z wad wskazanych przez sąd i przy braku naruszeń przez organy przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, nieoddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zmianami – dalej: K.p.a.) polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu postanowienia przez sąd I instancji, które zostało wydane przez organ bez naruszenia wskazanych przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i tym samym nie mogło zostać przez sąd I instancji uchylone jako naruszające przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby sąd I instancji prawidłowo ocenił postanowienie organu pod względem jego zgodności ze wskazanymi przepisami, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaliłby skargę, a nie uchylił postanowienie jak to uczynił. Organ bowiem wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, jak również dokonał oceny jego całokształtu zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz w zgodzie art. 29 § 1, art. 34 § 1 oraz art. 33 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zmianami – dalej: u.p.e.a.); 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1, art. 34 § 1 oraz art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. - poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli przepisów zastosowanych przez organ podatkowy, a polegającej na uznaniu, że organ podatkowy winien był w niniejszej sprawie rozpatrzyć zarzut poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, celem dokonania weryfikacji i własnej oceny stanowiska wierzyciela wyrażonego w postanowieniu wydanym przez Burmistrza Miasta. Gdyby sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli to musiałby uznać, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz że zarzuty wskazane w art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. rozpatrywane są przez organ po uzyskaniu stanowiska wierzyciela (art. 34 § 1 u.p.e.a.), przy czym wypowiedź wierzyciela dotycząca zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. jest dla organu wiążąca, a organ nie ma obowiązku, ani możliwości jej weryfikacji - i w konsekwencji skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia w części zawierającej wskazanie co do dalszego postępowania, polegające na wskazaniu przez sąd I instancji, aby organy podatkowe rozpatrując sprawę ponownie uwzględniły zalecenia oraz wykładnię przepisów zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku, gdyby sąd nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. uzasadnienie orzeczenia byłoby prawidłowe, a zalecenia co do ponownego rozpoznania sprawy byłyby zbędne; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie zawarł pogłębionej oceny stanowiska organów podatkowych, jak również w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Stanowisko sądu I instancji jest ogólne, podobnie jak i w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, a ogranicza się w zasadzie do powołania na poparcie swojego stanowiska przepisów prawa bez szczegółowego odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, - zasądzenie na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, - rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. 7. Zauważyć i podkreślić należy, że stosownie do treści art. 13f) ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm. 0 zwanej dalej: u.d.p.) za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Użycie słowa: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej obciąża korzystającego z dróg publicznych. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "korzystający" obejmuje, poza właścicielem pojazdu, również inne osoby, tj. osoby korzystające z pojazdu na podstawie tytułu prawnego, za zgodą właściciela, jak i osoby działające bez takiego tytułu, czy zgody. Skoro korzystającym z pojazdu samochodowego, a tym samym z drogi publicznej, jest z reguły jego właściciel (współwłaściciel), to w razie stwierdzenia braku wniesienia opłaty parkingowej, we właścicielu pojazdu należy upatrywać zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej, chyba że ten wykaże, że wyzbył się władztwa fizycznego nad pojazdem na rzecz innej osoby, czy to na skutek własnego oświadczenia woli, czy wbrew własnej woli. Jednakże przedmiotem poddanej sądowej kontroli sprawy było pięć wystawionych wobec spółki w okresie od dnia 20 maja do dnia 23 lipca 2015 r. tytułów wykonawczych dotyczących obowiązku uiszczenia dodatkowych opłat z tytułu niezapłaconego postoju w strefie płatnego parkowania za określone tam dni parkowania (2 grudnia 2011 r., 11 sierpnia 2011 r., 14 sierpnia 2013 r., 25 października 2013 r., 5 lipca 2013 r.). Z kolei Rada Miasta, w oparciu o upoważnienie zawarte w przywołanych przepisach ustawy, podjęła uchwały wskazane w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 5 grudnia 2003 r. Ponadto zgodnie z art. 40d) u.d.p. opłaty określone m.in. w art. 13f ust. 1 podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja opłaty dodatkowej następuje więc w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (należność pieniężna przekazana do egzekucji administracyjnej na podstawie innej ustawy). Z art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i przepis ten stanowi zasadę postępowania egzekucyjnego sprowadzającą się do przyjęcia, że zarzuty mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego (nie służą one weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień stanowiących podstawę tytułu wykonawczego). Tym niemniej należy mieć na uwadze zasygnalizowany wcześniej istotny dla sprawy charakter obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, jako obowiązku wynikającego bezpośrednio z ustawy. W konsekwencji w sprawie obowiązku uiszczenia takiej opłaty nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Nie mamy więc w tej sytuacji do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną. Nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty. Możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu. Pomimo zatem ogólnej zasady wyrażonej w art. 29 § 1 u.p.e.a. należy przyjąć, że wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie mające za przedmiot ocenę jego zasadności, w tym zasadności nałożonego obowiązku. Organ egzekucyjny jest zobowiązany po wniesieniu zarzutu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem kiedy egzekwowany obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony praw przez dłużnika (por. ocenę wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., III SA/Gd 107/12). Z powyższego wynika, że weryfikacji winien podlegać zarzut strony skarżącej nieistnienia obowiązku opłacenia opłaty dodatkowej w powiązaniu z podnoszoną kwestią dotyczącą miejsca parkowania, a w konsekwencji także zarzut błędu co do osoby zobowiązanej. Zarzut taki oceniany jest również pierwotnie przez wierzyciela. Wierzyciel powinien zatem wykazać istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w świetle dowodów wskazujących na taką odpowiedzialność strony skarżącej. W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji wyraził trafne stanowisko, zgodnie z którym w kontrolowanej sprawie - przyjmując za nieuzasadnione zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, a to błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) oraz nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) - organ uznał, że jest związany stanowiskiem wierzyciela i nie dokonał oceny podniesionych zarzutów wskazujących na nieprawidłowe ustalenie podmiotu podlegającego odpowiedzialności, w tym niewykazanie, aby miejsce parkowania determinowało odpowiedzialność spółki. Pośrednio wiązało się to z zarzutem, że Burmistrz Miasta nie jest wierzycielem w powiązaniu z kwestią sprawowania zarządu dróg na terenie miasta. Brak w aktach sprawy dowodów pozwalających na jednoznaczne przyjęcie wyżej opisanych przesłanek odpowiedzialności oznacza, iż zaskarżone postanowienie wymyka się spod kontroli sądu. Wskazać należy, że stanowisko organu winno znaleźć wyraz zarówno w rozstrzygnięciu, tj. w postanowieniu, którego sentencja podlega objaśnieniu w uzasadnieniu, ale również poprzez wykazanie okoliczności stanu faktycznego, na których organ się oparł, tj. zgromadzonym i przyjętym stanie faktycznym. Zaakcentować trzeba, że wad zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może sanować inna aktywność procesowa organu np. w formie późniejszego uzupełniania akt sprawy. Postanowienie - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - kończące postępowanie to akt, z którego strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej, tak w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Organ nie odniósł się do kluczowych w sprawie kwestii, powielając jedynie stanowisko organu I instancji, bez koniecznej weryfikacji. Wobec uchybień organu, który nie dokonał własnej oceny powyżej wskazanych okoliczności i niemożności zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień wierzyciela w związku z nowelizacją ustawy o p.p.s.a. dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o p.p.s.a., strona skarżąca faktycznie została pozbawiona możliwości rzetelnej oceny swoich zarzutów. Oprócz braku zbadania powyżej opisanych kwestii organ powielił nieprawidłową (nieistniejącą w obrocie, nigdy nie wydaną) uchwałę Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2013 r. w zakresie wprowadzenia stref parkowania i opłat. Nie jest rzeczą strony domyślać się prawidłowej daty, bądź numeru uchwały rzeczywiście wydanej lub obowiązującej, zwłaszcza wobec zarzutu kwestionującego podstawę prawną odpowiedzialności. Nieprawidłowości w tym zakresie oznaczają brak rzetelnego odniesienia się organu odwoławczego do zarzutu i zbadania istoty sprawy, co nie może zostać naprawione przez ewentualne późniejsze wyjaśnienia bądź poszukiwanie właściwego aktu prawnego przez kontrolujący sprawę sąd. Powołanie w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji uchwały z dnia 29 kwietnia 2015 r. jest niewystarczające wobec powstania egzekwowanego obowiązku przed jej wejściem w życie. 7. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.