II SA/Gd 257/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C.W. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 18 listopada 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał C. i M. W. rozbiórkę budynku gospodarczo-inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr [..] przy ul. T. w miejscowości B., gmina P. Organ pierwszej instancji wskazał, że w toku oględzin nieruchomości w dniu 31 lipca 2012 r. ustalono, iż inwestorem budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego jest M. W. Przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany w latach 2003-2004 bez pozwolenia na budowę. Wymiary zewnętrzne budynku w rzucie poziomym wynoszą 5m x 6m, natomiast jego wysokość wynosi ok. 4m. Budynek posiada fundamenty betonowe monolityczne. Konstrukcja budynku jest murowana, konstrukcja dachu jest drewniana, pokryta blachą trapezową. W związku z powyższym organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 4 października 2012 r. nałożył na M. W. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 listopada 2012 r.: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami, wykonanego przez uprawnionych projektantów oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie spełnił obowiązku określonego w ww. postanowieniu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że C. i M. W. wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [..] przy ul. T. w B. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 23 lipca 1997 r. udzielono C. i M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ww. działce. Z planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik do ww. pozwolenia na budowę wynika, że uzgodniono lokalizację budynku mieszkalnego, zbiornika na ścieki sanitarne oraz linii energetycznej. Przedmiotowy plan przedstawia granice działki oraz projektowane: budynek mieszkalny, budynek inwentarski, zbiornik gazu, elektrownię wiatrową, zbiornik na wody gospodarcze, zbiornik bezodpływowy, studnię, ogrodzenie działki, dojazd, rozprowadzenie wody oraz kanalizację sanitarną. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. C. i M. W. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę jedynie budynku mieszkalnego. Zdaniem organu pierwszej instancji, zatwierdzony plan realizacyjny przesądza jedynie, że projektowane obiekty budowlane nim objęte zgodne były z ustaleniami ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest natomiast udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-inwentarskiego. Zebrany materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie wskazuje zatem, że budynek gospodarczo-inwentarski został wykonany bez pozwolenia na budowę. Wskazując na treść art. 52 ustawy - Prawo budowlane organ pierwszej instancji stwierdził nadto, że obowiązki w przedmiotowej sprawie spoczywają na C. i M. W., jako współwłaścicielach działki nr [..], przy ul. T. w B. W związku z upływem terminu i niedostarczeniem przez inwestora dokumentów, określonych w postanowieniu z dnia 4 października 2012 r., zastosowanie ma art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji C. i M. W. wnieśli o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania odnieśli się do sprawy dotyczącej wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [..] w B., przytaczając w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zajęte w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 3/13. Ponadto skarżący stwierdzili, że już w czasie pierwszych oględzin nieruchomości - działki nr [..] wyjaśnili, że zrealizowali zamierzenia inwestycyjne zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją do pozwolenia na budowę, której integralną częścią jest projekt zagospodarowania. Budynek mieszkalny to pozwolenie posiada, a inne obiekty/roboty niewymagające pozwolenia zostały zgłoszone jako projektowane w planie zagospodarowania, w tym budynek gospodarczy podlegający zgłoszeniu. Zdaniem skarżących, podstawowym dowodem jest plan zagospodarowania łącznie z protokołem uzgodnień z dnia 24 czerwca 1997 r., w którym stwierdzono, że integralną częścią protokołu jest ostemplowana dokumentacji ZUD, to jest projekt zagospodarowania. Decyzją z dnia 22 marca 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 czerwca 2015 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy budowa taka wymaga zgłoszenia. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek gospodarczo-inwentarski o wymiarach w rzucie 5m x 6m i wysokości 4m zlokalizowany na działce nr [..] w B. Budynek został wybudowany w latach 2003-2004. Inwestorzy dysponują decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 11 lutego 1997 r. wydaną przez Wójta Gminy ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego i inwentarskiego dla działki nr [..] w B. Natomiast w dniu 3 lipca 1997 r. C. i M. W. złożyli wniosek, w którym wnosili o wydanie pozwolenia na budowę tylko budynku jednorodzinnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 1997 r. udziela C. i M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na nieruchomości położonej w B. przy ul. T. na działce nr [..]. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że załącznikiem nr 2 do ww. decyzji jest projekt osadnika gnilnego na ścieki sanitarne, a zatem pozwolenie obejmuje również swoim zakresem ww. osadnik. Załącznik nr 1 do decyzji stanowi projekt architektoniczno-budowlany domu jednorodzinnego wolnostojącego. Natomiast nie ma załącznika, który wskazywałby, że decyzja swoim zakresem obejmowała budynek gospodarczy. W aktach archiwalnych dotyczących ww. decyzji pod nr 18 znajduje się zatwierdzony załącznik graficzny - plan zagospodarowania. Jest to plan sytuacyjny w skali 1:500, z pieczątką Urzędu Rejonowego, na którym zaznaczono na przedmiotowej działce budynek mieszkalny i zbiornik bezodpływowy oraz przyłącze wody. Natomiast pod nr 10 w teczce znajduje się odrębne opracowanie mapy jednostkowej do celów projektowych. Jest to plan realizacyjny w skali 1:1000 (nr rys. 01 w tabelce). Plan nie posiada pieczątki Urzędu Rejonowego, natomiast jest uzgodniony przez gestorów sieci A., B. (przez B. w zakresie lokalizacji budynku mieszkalnego), posiada uzgodnienie ZUD nr [..] z dnia 24 czerwca 1997 r. (integralną częścią uzgodnienia jest protokół nr [..] z 24 czerwca 1997 r. znajdujący się w aktach Urzędu Rejonowego, który uzgadnia projekt zagospodarowania terenu - budynek mieszkalny.) Plan posiada pozytywną opinię lokalizacji zbiornika bezodpływowego rzeczoznawcy ds. higieniczno-sanitarnych i został przyjęty do zasobów geodezyjnych 5 maja 1997 r. Na planie zaznaczono granice działki oraz projektowane: budynek mieszkalny, budynek inwentarski, usytuowanie zbiornika gazu, elektrownię wiatrową, zbiornik na wody gospodarcze, zbiornik bezodpływowy, studnię, ogrodzenie działki, dojazd, rozprowadzenie wody oraz kanalizację sanitarną. Ponadto na planie zaznaczono istniejące na działce nr [..]: budynek mieszkalny, budynek inwentarski, zbiornik bezodpływowy oraz zbiornik wody przemysłowej sąsiada. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że plan realizacyjny obejmował swoim zakresem budynek gospodarczy, natomiast na planie sytuacyjnym, który został opieczętowany przez Urząd Rejonowy jako plan zagospodarowania do decyzji o pozwoleniu na budowę, budynku gospodarczego nie zaznaczono. We wniosku z dnia 3 lipca 1997 r. o pozwolenie na budowę C. i M. W. wnosili o udzielenie pozwolenia na budowę tylko budynku mieszkalnego, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje budynku gospodarczego wybudowanego w 2003 i 2004 r. Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w latach 2003 i 2004, czyli latach budowy budynku gospodarczego, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Organ wskazał, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 11 lutego 1997 r., działka nr [..] zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol na planie miejscowym 14.7.MN). Powierzchnia zabudowy zrealizowanego budynku wynosi 30 m2, zatem jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego – zdaniem organu odwoławczego - w związku z naruszeniem przez inwestorów art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez realizację budowy bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ pierwszej instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, zostało wydane postanowienie z dnia 4 października 2012 r., w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 powyższej ustawy, którym organ stopnia powiatowego nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do 30 listopada 2012 r. określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wymaganym terminie obowiązków, o których mowa w ustępie 3. (wydane postanowienie), stosuje się przepis ustępu 1., tj. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względu na to, że inwestor nie dopełnił obowiązku dostarczenia żądanych w wydanym w tej sprawie postanowieniu dokumentów, organ I instancji był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Wobec rozpatrywanego budynku zatem, organ pierwszej instancji zastosował prawidłowo procedurę art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy uznał jednak, że decyzja organu pierwszej instancji nie może pozostać w obrocie prawnym, bowiem C. i M. W., wezwani w toku postępowania odwoławczego o wskazanie inwestora przedmiotowego budynku, potwierdzili, że oboje są inwestorami. Obowiązek w postanowieniu został nałożony tylko na M. W., który w trakcie oględzin w dniu 31 lipca 2012 r. oświadczył, że jest inwestorem tego budynku. Natomiast zaskarżona decyzja nakłada obowiązek rozbiórki na C. i M. W., co pozwala na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji przychylił się do twierdzeń odwołujących się, że są oboje inwestorem przedmiotowego budynku. Skoro postanowieniem z dnia 4 października 2012 r., nałożono obowiązek tylko na M. W., to wydanie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki na C. i M. W. organ odwoławczy uznał za wadliwe. W rozpatrywanym przypadku obowiązek w postanowieniu powinien być nałożony na C. W. i M. W. Wobec tego, że postanowienie zostało wydane z uchybieniem wskazanym powyżej, w konsekwencji zaskarżona decyzja również obarczona jest wadą, ponieważ została wydana w następstwie wadliwego postanowienia. Uchylenie powyższej decyzji powoduje, że postanowienie z dnia 4 października 2012 r. również podlega uchyleniu. Przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania, które skutkowałoby nałożeniem obowiązków na prawidłowego adresata. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane nie zostały zrealizowane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, która obejmuje tylko budynek mieszkalny. Inwestor dysponował na oba budynki warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast wystąpił o pozwolenie na budowę tylko dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W świetle obowiązujących w dacie realizacji przepisów prawa budowlanego przedmiotowy budynek gospodarczy wymagał pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia robót budowlanych. Ponadto art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu z 1997 r. jak i obecnym, stanowi, że pozwolenie na budowę może dotyczyć całego zamierzenia budowlanego lub, na wniosek inwestora, jego wydzielonej części. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wydzielonej części, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmuje: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wobec powyższego, występując o pozwolenie na budowę tylko dla jednego obiektu zamierzenia budowlanego, należy przedkładać plan zagospodarowania zawierający wszystkie obiekty projektowane. Zatem zaznaczenie obiektu na planie sytuacyjnym nie oznacza, że jest on objęty pozwoleniem na budowę. Obiekt taki musi być wyszczególniony w decyzji o pozwoleniu na budowę, która zostaje wydana zgodnie ze złożonym wnioskiem. Z powyższych względów – zdaniem organu odwoławczego - organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydający pozwolenie na budowę, nie miał powodów do wzywania do usunięcia braków w dokumentacji, co podnosi skarżący, w kwestii dotyczącej zakresu podanego we wniosku. Inwestor sam określa zakres zamierzenia budowlanego we wniosku, w którym należy wskazać wszystkie rodzaje robót budowlanych, które mają być objęte pozwoleniem na budowę. Odnosząc się do stwierdzenia skarżących, że: "inne obiekty zostały zgłoszone jako projektowane w planie zagospodarowania", organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgłoszenie obiektów na planie nie jest zgłoszeniem robót budowlanych w świetle przepisów art. 30 ustawy - Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję C. i M. W. domagali się rozstrzygnięcia sprawy co do istoty bądź stwierdzenia naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a także ustalenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie było prowadzone przewlekle i z rażącym naruszeniem prawa. Wnieśli o nałożenie kary grzywny i zadośćuczynienie według uznania Sądu. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że organy obu instancji dysponują kompletem dokumentów niezbędnych do wydania niezwłocznych i prawidłowych decyzji. Wyjaśnili, że plan realizacyjny załączony do decyzji z dnia 23 lipca 1997 r. o pozwoleniu na budowę zgodny jest z wymogami ustawy - Prawo budowlane. Spełniony został również wymóg zawarty w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Nie doszło do naruszeń art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zatwierdzony projekt budowlany dotyczył całego zamierzenia budowlanego, a nie wybranych obiektów, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, a co najmniej ich samodzielna funkcjonalność byłaby niepełna, biorąc pod uwagę powierzchnię działki. Projekt budowlany spełniał również wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących, opisany stan dokumentacji wskazuje, że projekt budowlany zawierał wszystkie konieczne treści i były one dostosowane do stopnia skomplikowania robót budowlanych koniecznych do wykonania m.in. projektowanych budynku jednorodzinnego, budynku inwentarskiego oraz zbiornika bezodpływowego (szamba). Skarżący podnieśli, że dokonali zgłoszenia zamiaru budowy projektowanego budynku inwentarskiego planem zagospodarowania oraz analogicznego zgłoszenia dokonali na budowę zbiornika bezodpływowego. Wskazali, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa budynków gospodarczych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do których skarżący zaliczają przedmiotowy budynek inwentarski. Skarżący dodali, że organy rozpatrujące sprawę nie zauważyły, że w opisie projektu budowlanego na stronie 9. jest wyszczególniony protokół uzgodnienia dokumentacji z dnia 24 czerwca 1997 r., w którym wskazano, że integralną częścią protokołu jest ostemplowana w ZUD dokumentacja projektowa. Skarżący wyjaśnili, że nie jest to odrębne opracowanie mapy jednostkowej do celów projektowych, a przywoływany przez Starostwo załącznik graficzny – jako projekt zagospodarowania, jest po prostu przyłączem wodociągowym uzasadniającym konieczność budowy studni jako rozwiązania ekonomicznego dla budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Wskazuje się również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać tylko wówczas gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto, wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej doprowadziłoby w tej sprawie w istocie do pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji nakazującą skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczo-inwentarskiego usytuowanego na działce nr [..] przy ul. T. w B., gmina P. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania, w tym przede wszystkim podmiotu, do którego mógłby zostać skierowany nakaz rozbiórki z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", a co za tym idzie – podmiotu, z udziałem którego przedmiotowe postępowanie musi zostać przeprowadzone. Organ pierwszej instancji kwestii powyższej nie wyjaśnił w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia o treści odpowiadającej wydanej w sprawie decyzji z dnia 18 listopada 2015 r. Organ ten - uznając, że inwestor wybudował przedmiotowy obiekt w warunkach samowoli budowlanej, a więc z naruszeniem art. 28 ustawy - Prawo budowlane, wszczął postępowanie określone w art. 48 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ wydaje postanowienie, którym wstrzymuje wykonanie robót budowalnych i nakłada obowiązek przedstawienia określonych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy dokumentów, w celu dokonania oceny czy samowolnie wybudowany obiekt spełnia warunki umożliwiające ich legalizację. W przypadku niespełnienia w terminie wyznaczonych obowiązków, nakazuje jego rozbiórkę. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 52 ustawy - Prawo budowlane adresatem nakazu rozbiórki obiektu budowalnego może być jedynie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowalnego. W kontekście powyższych przepisów, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ pierwszej instancji powinien był przede wszystkim ustalić, kto wybudował przedmiotowy obiekt budowlany aby prawidłowo określić adresata decyzji, czego nie uczynił. Jak wynikało z akt administracyjnych organ pierwszej instancji ustalił w początkowej fazie postępowania, że inwestorem w przedmiotowej sprawie był M. W., w konsekwencji czego obowiązki wynikające z art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane organ ten nałożył w drodze postanowienia z dnia 4 października 2012 r. jedynie na M. W. Następnie organ pierwszej instancji - wskazując, że obowiązki w przedmiotowej sprawie spoczywają na właścicielach nieruchomości, uznał za zasadne nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku tj. C. i M. W. Zasadnie organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie to nie może się ostać w obrocie prawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w każdym przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1416/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1083609; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1425/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1107622). Z uwagi na doniosły skutek decyzji wydawanych na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, powinny one być wydawane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób szczególnie staranny. Także same decyzje nakazujące rozbiórkę powinny zostać sporządzone szczególnie starannie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości odnośnie do ich interpretacji, zwłaszcza przy określeniu zakresu obowiązków nakładanych nakazem, jak i adresata tych obowiązków. Wadą postępowania przez organem pierwszej instancji było to, że nakaz rozbiórki został skierowany do obojga skarżących, z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem, wydanym w trybie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, które nie zostało skierowane do tych osób, a jedynie do jednej z nich. Wynikało to z niedokładnego ustalenia osób, będących inwestorami w przedmiotowej sprawie. Nie jest dopuszczalne, aby po nałożeniu obowiązków w trybie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane na jeden podmiot, obciążyć nakazem rozbiórki dodatkowe podmioty, niewymienione w postanowieniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy na dalszym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego poweźmie wiedzę, że istnieją inne podmioty, będące współwłaścicielami nieruchomości, na której usytuowany jest budynek objęty procedurą legalizacji. Ostateczne ustalenie podmiotów, będących inwestorami, powinno nastąpić przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. W sytuacji, gdy nie można ustalić, kto jest inwestorem danych robót budowlanych, możliwe jest kierowanie określonych rozstrzygnięć wobec właściciela budynku, a w dalszej kolejności do jego zarządcy (art. 52 ustawy - Prawo budowlane). Okoliczność powyższa została wyjaśniona w sposób bezsporny w toku postępowania odwoławczego. W piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. skarżący w sposób jednoznaczny stwierdzili, że inwestorami budynku byli oboje skarżący. Podkreślić należy ponownie, że rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść, jeżeli wadliwości postępowania wyjaśniającego organu drugiej instancji nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, ustalenie podmiotu, do którego winien być skierowany nakaz wynikający z przepisów prawa budowalnego, a co za tym idzie, prawidłowego kręgu stron postępowania, jest okolicznością o zasadniczym wpływie na prowadzone postępowanie, zatem okolicznością wykraczającą poza zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto wydanie postanowienia opartego na art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a skierowanego do obojga skarżących dopiero przez organ odwoławczy, pozbawiłoby stron postępowania możliwości dwukrotnego rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organy obu instancji, a zatem stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego prawidłowo wydał w tej sprawie decyzję kasacyjną albowiem opisane powyżej braki postępowania organu pierwszej instancji - stanowiące o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., uzasadniały uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Źródłem powstania ww. naruszeń było uchybienie przez organ pierwszej instancji, określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zasadzie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy może być przedmiotem oceny zgodnej z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mimo, że organom administracji publicznej służy prawo swobodnej oceny dowodów, podkreślić należy, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przerodziła się w ocenę dowolną, podejmowane decyzje muszą być należycie uzasadnione w oparciu o przepisy prawa. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił adresata decyzji oraz nie ustalił w sposób bezsporny inwestora robót. Prawidłowe przeprowadzenie procedury określonej w art. 48 ustawy - Prawo budowlane będzie zatem możliwe po ustaleniu przez ten organ powyższych okoliczności. Odnosząc się do zarzutów skargi, które nie dotyczyły kwestii prawidłowego określenia adresata decyzji, lecz zasadności prowadzenia w tej sprawie postępowania w oparciu o art. 48 ustawy – Prawo budowlane i nałożenia na skarżących nakazu rozbiórki, należy wyjaśnić przede wszystkim, że sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 589/04, ONSAiwsa z 2004 r., nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie jest natomiast właściwy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty. Z kolei zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania organu administracji publicznej rozpoznawane mogą być jedynie na skutek skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zaś w toku rozpoznawania sprawy ze skargi na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organu. Należy nadto wyjaśnić skarżącym, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane - w tym budowę obiektu budowlanego – co do zasady można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 48 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wprawdzie przy wydawaniu decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie oraz stwierdzenia naruszenie przepisów postępowania, to jednak w przedmiotowej sprawie zasadnym było odniesienie się przez organ odwoławczy do istoty sprawy, albowiem jedynie prawidłowe ustalenie, że przedmiotowy budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, uzasadniało przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, chociaż już w stosunku do prawidłowo określonych adresatów – inwestorów. Z tych samych względów również Sąd uznał za zasadne odniesienie się do zarzutów skargi, dotyczących meritum sprawy administracyjnej. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie. Projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 23 lipca 1997 r., nr [..] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, dotyczył wyłącznie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr [..] przy ul. T. w B. Takiej inwestycji dotyczyła również ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi o tym wyraźnie treść zawartego w niej rozstrzygnięcia. Należy dodać, że organy - z uwagi na treść załączników do decyzji, uznały, iż jej zakresem objęto również budowę osadnika gnilnego, który jednak nie jest objęty zakresem tego postępowania. Dokumentacja stanowiąca załączniki do tej decyzji zawiera wyłącznie projekt budowlany domu jednorodzinnego wolnostojącego (załącznik nr 1) oraz projekt budowlany osadnika gnilnego (załącznik nr 2). Brak jest natomiast jakiejkolwiek dokumentacji, czy to w formie odrębnego załącznika, czy też w ramach dokumentacji ww. projektów budowlanych stanowiących załączniki do ww. decyzji, która dotyczyłaby budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego. Zawarta w projekcie budowlanym domu jednorodzinnego mapa stanowiąca plan sytuacyjny zawiera uwidocznione jedynie budynek mieszkalny, zbiornik bezodpływowy i przyłącze wody. To na tym opracowaniu uwidoczniony ostatecznie został zakres zamierzenia inwestycyjnego. Jako tego rodzaju dokumentacji nie można – wbrew twierdzeniu skarżących - traktować natomiast mapy do celów projektowych, na której sporządzono plan realizacyjny domu jednorodzinnego wolnostojącego. Wprawdzie na planie tym uwidoczniono projektowany na działce nr [..] budynek inwentarski, jednakże nie zmienia to oceny, że ostatecznie skarżący wnieśli jedynie o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, jak i wydana z tego wniosku decyzja z dnia 23 lipca 1997 r. dotyczyła tylko pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego (jak również – według organów - osadnika gnilnego). Skarżący, wnosząc w dniu 3 lipca 1997 r., o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie objęli wnioskiem budowy budynku gospodarczego, wybudowanego - według oświadczenia inwestora - w latach 2003-2004. Budynku tego nie dotyczy zatem decyzja z dnia 23 lipca 1997 r. o pozwoleniu na budowę. Dodać w tym miejscu należy, że powyższe uwagi znajdują potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 734/14, w którym oddalona została skarga C. i M. W. na postanowienie Wojewody o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego m.in., że integralną częścią projektu zatwierdzonego opisaną wyżej decyzją z dnia 23 lipca 1997 r. o pozwoleniu na budowę jest plan realizacyjny, na którym zaprojektowane są wszystkie elementy budowy, zaś budynek inwentarski (gospodarczy) jako projektowany wyszczególniony jest w poz. nr 2. Sąd, oddalając skargę ww. wyrokiem, stwierdził, że z akt administracyjnych nadesłanych wraz ze skargą wynika, że wydano na rzecz skarżących decyzję z dnia 23 lipca 1997 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia jedynie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na nieruchomości położonej w B. przy ul. T. na działce nr [..]. Załącznikiem nr 1 do tej decyzji był "Projekt architektoniczno-budowlany domu jednorodzinnego - wolnostojącego", składający się z dwóch części: I - opisu technicznego i II - części rysunkowej. W części rysunkowej, w punkcie 1. znajduje się "Plan realizacyjny" rysunek nr 01. Pozostałe części to rzuty, przekroje, elewacje, stropy, szczegóły oraz "Instalacja wod.-kan., przyłącze" rysunek nr 17 i "Instalacja elektryczna, przyłącze" rysunek nr 18. Wydana decyzja nie obejmowała zatem realizacji budynku gospodarczego. W aktach znajduje się także pismo skarżących z dnia 3 lipca 1997 r., w którym wnoszą o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w B. przy ul. T. na działce nr [..]. Sąd ten ustalił także, po przeanalizowaniu projektu przedłożonego przez inwestora, że "Plan realizacyjny" - rysunek nr 01 przedstawia granice działki, projektowane: budynek mieszkalny, budynek inwentarski, usytuowanie zbiornika gazu, elektrownię wiatrową, zbiornik gospodarczy, zbiornik bezodpływowy, studnię, zieleń ogrodzenie działki, dojazd, rozprowadzenie wody, kanalizację sanitarną oraz istniejące: budynek mieszkalny na działce [..], budynek mieszkalny na działce [..], budynek inwentarski na działce [..], budynek inwentarski na działce sąsiada, zbiornik wody przemysłowej sąsiada, zbiornik bezodpływowy. Ponadto stwierdził, że - jak to wynikało z dokumentacji organu pierwszej instancji - w "Projekcie architektoniczno-budowlanym domu jednorodzinnego – wolnostojącego" brak jest ww. rysunku nr 01 oraz brak jest również rysunków o numerach 5, 6, 16, 17 i 18. Jako ostatni w projekcie znajduje się rysunek zawierający uzgodnienie podłączenia instalacji wod.-kan. z siecią miejską przez "B.". Ze spisu zawartości teczki organu pierwszej instancji, dotyczącej pozwolenia na budowę z dnia 23 lipca 1997 r. wynika, że opisany powyżej rysunek nr 01, z oryginalnymi uzgodnieniami, znajduje się w aktach sprawy, jednak nie w zatwierdzonym projekcie budowlanym, lecz pod pozycją nr 10 i został opisany jako "Odrębne opracowanie mapy jednostkowej do celów projektowych" i nie jest integralną częścią zatwierdzonego projektu budowlanego. W opisanej powyżej sprawie, zdaniem Sądu, organy opierając się na dokumentacji pozostającej w ich posiadaniu nie mogły wydać zaświadczenia w oparciu o dokumentację przedstawioną przez skarżących. Nie potwierdzono bowiem w toku postępowania istnienia stanu faktycznego lub prawnego pozwalającego na ustalenie faktu, że budynek gospodarczy (inwentarski) był objęty ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ słusznie uznał zatem, że znajdująca się w aktach dokumentacja nie potwierdza okoliczności, że integralną częścią zatwierdzonego projektu budowlanego jest plan realizacyjny, na którym w pozycji 2 wyszczególniony jest jako projektowany budynek inwentarski (gospodarczy). W sprawie brak było możliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę miał ponadto na względzie, że w świetle powyższych uwag, uzasadnieniem stanowiska skarżących nie mogła być także uzyskana przez nich decyzja o warunkach zabudowy dotycząca budynku mieszkalnego i gospodarczego, skoro ostatecznie skarżący wnieśli o pozwolenie na budowę jedynie dla budynku mieszkalnego i taką decyzję uzyskali. Również nie mogły być uwzględnione twierdzenia skarżących, w których podnosili, że na budowę przedmiotowego budynku inwentarskiego (gospodarczego) dokonali "zgłoszenia planem zagospodarowania". Zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych nie odbywa się w trybie przedłożenia planu zagospodarowania. Twierdzenie to jest bezzasadne również z tego oczywistego względu, że przez cały okres, który inwestorzy wskazali jako lata budowy budynku gospodarczego, tj. lata 2003 - 2004, obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie zwalniała budowy obiektów gospodarczych takich, jaki jest usytuowany na działce skarżących, od uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie zezwalała na ich wykonanie na podstawie zgłoszenia. Budynek wybudowany przez skarżących ma powierzchnię 35 m2, wymiary 5m x 6m, usytuowany jest na terenie niestanowiącym terenu zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej, ani terenu działek w pracowniczych ogrodach działkowych. Jego budowla wymagała zatem pozwolenia na budowę zarówno w ww. okresie, jak i w dacie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, na które powołują się skarżący. Wynika to z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. do dnia 30 maja 2004 r. oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. do dnia 20 września 2005 r. W świetle poczynionych uwag słusznie przyjęły organy obu instancji, że przedmiotowy budynek gospodarczo-inwentarski został wybudowany w latach 2003-2004 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.