I OSK 381/17

Dnia 22 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 726/16 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rejestracji pojazdu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz P. Spółki z o.o. z siedzibą w G. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (dalej: "SKO"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 726/16, którym, w sprawie ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (dalej także: "Spółka"), uchylono decyzje skarżącego organu z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] i poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2016, nr [...], wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rejestracji pojazdu. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: SKO wskazanymi wyżej decyzjami odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] , w sprawie rejestracji, na wniosek J. K., pojazdu marki [...], nr VIN: [...], rok produkcji 2008. Wnioskodawca pismem z dnia [...] marca 2013 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o rejestrację przedmiotowego pojazdu, załączając m.in. umowę kupna-sprzedaży z dnia [...] marca 2013 r., zawartą między P. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., w imieniu której działał J. K., a J. K. Prezydent Miasta S. zarejestrował pojazd. W dniu [...] kwietnia 2015 r. do SKO wpłynął wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Jako podstawę prawną powołano przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a uzasadnieniu wskazano, że pojazd zarejestrowano na podstawie nieważnej umowy jego sprzedaży. Zdaniem strony, umowa ta jest bezwzględnie nieważna skutkiem niezastosowania się do zasad określonych w art. 210 § 1 Kodeksu spółek handlowych w związku z art. 58 Kodeksu cywilnego. W szczególności chodziło o to, że członek zarządu - J. K. - zawarł umowę sprzedaży pojazdu "z samym sobą". Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, która to instytucja jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, gdyż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzeka jako organ kasacyjny. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że Spółka upatruje rażącego naruszenia prawa w tym, że J. K. nie był właścicielem pojazdu w chwili składania wniosku o rejestrację, albowiem nie przedstawił wymaganego prawem dokumentu poświadczającego jego prawo do tej rzeczy. Przepis, który w ocenie spółki został naruszony w sposób rażący, to art. 72 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, w brzmieniu obowiązującymi na dzień rejestracji pojazdu, rejestracji dokonuje się na wniosek właściciela (art. 73 ust. 1), który ma obowiązek dołączyć do wniosku dokumenty, o których mowa w art. 72 ust. 1. Skoro Spółka upatruje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w niewłaściwej ocenie dowodu znajdującego się w aktach sprawy, tj. umowy sprzedaży pojazdu, to aby stwierdzić tę wadę konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem byłaby ocena umowy sprzedaży. Tymczasem w postępowaniu nieważnościowym ocenia się nie dowody, a decyzję. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium, sytuacja taka nie zachodzi, albowiem sama decyzja nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając pominięcie stanowiska strony oraz zgłoszonych przez nią dowodów, brak ustosunkowania się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w piśmie złożonym przez stronę w toku postępowania, niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, gdy zachodziło rażące naruszenie przepisów prawa materialnego na skutek dokonania rejestracji pojazdu na rzecz osoby, która nigdy nie nabyła własności pojazdu, a naruszenie przepisów ma charakter oczywisty i nie wymaga przeprowadzania postępowania dowodowego. Zarzuciła też naruszenie art. 73 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym i art. 210 § 1 Kodeksu spółek handlowych w związku z art. 58 K.c., poprzez pominięcie skutku w postaci bezwzględnej nieważności czynności prawnej sprzedaży pojazdu dokonanej przez J. K. w imieniu Spółki z samym sobą, z naruszeniem zasad składania oświadczeń woli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę podniósł, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej. Przepisem prawa materialnego, który stanowił podstawę uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania o rejestrację pojazdu m-ki [...] był art. 72 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (aktualnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 128 ze zm.), zgodnie z którym rejestracji dokonuje się na podstawie dowodu własności pojazdu. W ocenie Sądu, rażącego naruszenia prawa upatrywać należałoby w sytuacji, gdyby umowa kupna-sprzedaży była bezwzględnie nieważna. W takim wypadku nie doszłoby do przejścia prawa własności pojazdu na rzecz J. K. Tym samym jego wniosek o rejestrację pojazdu nie mógłby być uwzględniony. Chociaż w postępowaniu nadzwyczajnym co do zasady organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, jednakże w sytuacji, jaką opisuje skarżąca Spółka, rzeczą organu było uzyskanie dokumentu (wyroku) potwierdzającego stanowisko strony skarżącej. Na drodze postępowania cywilnego skarżąca wykazać mogła, że nie doszło do przejścia prawa własności. Zdaniem Sądu w takim wypadku organ powinien zawiesić niniejsze postępowanie do czasu uzyskania przez skarżącą rozstrzygnięcia przez sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). W skardze kasacyjnej organu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. na skutek nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji i przyjęcia, że SKO powinno zawiesić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji do czasu uzyskania przez stronę rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Wskazując na powyższy zarzut wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że co prawda Spółka mogła na drodze postępowania cywilnego wykazać, że nie doszło do przejścia własności spornego pojazdu na J. K., ale wobec nie wystąpienia przez Spółkę z odpowiednim powództwem, nie było też podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Spółka nie wnosiła też o zawieszenie postępowania nieważnościowego, a zatem w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniosła, że organ administracji nie dokonał merytorycznej oceny wniosku pod kątem bezwzględnej nieważności czynności prawnej, jaka legła u podstaw rejestracji spornego pojazdu. Nie chodzi tu przy tym o ocenę okoliczności faktycznych ale o ocenę skutków prawnych wynikających z takiej czynności. W takim wypadku nie zachodzi potrzeba rozstrzygania zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, na co w uzasadnieniu wskazywał Sąd I instancji. Wobec jednak nierozpoznania istoty sprawy przez organ, mimo wadliwego uzasadnienia, wyrok uchylający obie decyzje tego organu jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie przypomnieć wypada, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest jedynie odniesienie się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie niewłaściwego zastosowania przepisu. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać zaś przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania postawionych zarzutów. W szczególności nie może samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wskazując na powyższe należało zauważyć, że w skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nie ze względu na to, że Sąd I instancji uznał, iż w sprawie powstało zagadnienie wstępne, polegające na konieczności rozstrzygnięcia o ważności umowy przeniesienia prawa własności spornego samochodu, co należało do sądu powszechnego – cywilnego, ale z uwagi na brak podejmowania w tym przedmiocie jakichkolwiek działań ze strony skarżącego. Tym samym skarżący kasacyjnie nie zakwestionował potrzeby rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny i w tym względzie nie podważył stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w sprawie stwierdzenia nieważności czynności rejestracji spornego pojazdu takie zagadnienie występuje. Stąd też brak jest podstaw, przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej i przy tak wąsko zakreślonym zarzucie kasacyjnym, rozpatrywanie podniesionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną poglądu o braku potrzeby zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie, ze względu na to, że w ocenie skarżącej Spółki w sprawie nie występuje w ogóle zagadnienie wstępne, podlegające rozstrzygnięciu przez sąd i kwestia ta mogła zostać rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie wywiódł własnej skargi kasacyjnej i nie może zatem podważać stanowiska prawnego zajętego przez Sąd I instancji, co do którego to stanowiska skargi kasacyjnej nie wywiedziono. Odnosząc się natomiast do zarzutu kasacyjnego stwierdzić należało, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł przepisu art. 100 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym "Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu". Dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego K.p.a. przewiduje dwa tryby postępowania: podstawowy (art. 100 § 1) i wyjątkowy (art. 100 § 2 i 3). Stwierdziwszy w toku postępowania pojawienie się kwestii wstępnej, organ powinien postępowanie zawiesić i albo wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. Swoboda organu administracji w tym zakresie jest jednak poważnie ograniczona przez przepisy regulujące dane postępowanie. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądową, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym. Nie można więc uznać, iż art. 100 § 1 K.p.a. stanowi samoistną przesłankę do występowania przez organ administracji o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej - B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 20011, s. 385. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt I CKN 471/01, OSNC z 2004 r., nr 7-8, poz. 126, przyjęto, iż art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 K.p.a., mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu zdolność sądową i legitymację procesową w tej sprawie. W sytuacji, w której z przepisów tych nie wynika - tak jak w rozpoznawanej sprawie - legitymacja organu administracji do samodzielnego wszczęcia postępowania stanowiącego kwestię prejudycjalną, organ prowadzący postępowanie zawieszając je musi jednocześnie wezwać stronę do wystąpienia do właściwego sądu lub organu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego. Tryb wyjątkowy rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej we własnym zakresie przez organ jest możliwy tylko przy dopełnieniu przesłanek wymienionych w art. 100 § 2 i 3 K.p.a. Są nimi sytuacje, w których zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego bądź poważną szkodę dla interesu społecznego lub też niepowetowaną szkodę dla strony. Zauważyć przy tym można, że żadna z tych przesłanek nie jest adekwatna do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Skoro żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rejestracji przedmiotowego pojazdu nie może być rozpoznane do czasu ustalenia przez sąd powszechny ważności umowy z dnia [...] marca 2013 r., to prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że w sprawie zaistniała konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie skoro organ administracji nie posiada legitymacji do wystąpienia do sądu powszechnego w przedmiocie rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego, to oczywiste jest, że mogą o to wystąpić tylko podmioty legitymowane - były właściciel spornego pojazdu lub jego nabywca, a więc strony postępowania administracyjnego. Przepis art. 100 § 1 K.p.a. będzie miał wówczas zastosowanie. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.