I SA/Wa 2372/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. B., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik D. R. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającej uwzględnienia wniosku A. B. złożonego w imieniu własnym i w imieniu D. R. w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], zajętą pod drogę publiczną - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Z akt sprawy wynika, iż A. B. przy piśmie z dnia 4 października 2010r. przesłał do Prezydenta W. kopię odpowiedzi na pismo Burmistrza Dzielnicy W. z dnia [...] września 2010 r. oraz kopię pisma skierowanego do Inspektora Nadzoru Budowlanego, w których domagał się, w imieniu swoim oraz siostry D. R., rozbiórki chodnika dla pieszych wybudowanego przez Urząd Dzielnicy W. W pismach tych strona zwróciła uwagę na brak oferty negocjacji wykupu i odmowę wypłaty odszkodowania, wskazując jednocześnie, iż działka [...] nie podlega pod art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Prezydent W. zakwalifikował powyższe podanie jako podlegające art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) i w konsekwencji odmówił uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania z powodu uchybienia terminu do zgłoszenia roszczenia. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent W. odmówił uwzględnienia wniosku A. B. złożonego w imieniu własnym i w imieniu D. R. w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], zajętą pod drogę publiczną. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony po ustawowo wyznaczonym terminie. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. B., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik D. R., Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji wydał decyzję niezgodną z żądaniem strony, zwrócił również uwagę, iż w dniu 18 sierpnia 2009 r. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości wobec czego organ powinien zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu zakończenia postępowania przed Wojewodą [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ostateczną decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzono nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...]. Pismem z dnia 15 listopada 2012 r. organ I instancji zwrócił się do strony o sprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie podstawy żądania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ul. [...]. W odpowiedzi na powyższe A. B., działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik D. R., wskazał, iż podstawę ubiegania się o odszkodowanie daje wnioskodawcom prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sygn. akt VII SA/Wa 1959/08 z dnia 1 czerwca 2009r. jak również decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., podkreślając jednocześnie, iż decyzja ta daje wnioskodawcom prawo do negocjacji co do wysokości odszkodowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent W. podjął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent W. odmówił uwzględnienia wniosku A. B. złożonego w imieniu własnym i w imieniu D. R. w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [,...], zajętą pod drogę publiczną. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony po ustawowo wyznaczonym terminie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. B., działający w imieniu swoim i jako pełnomocnik D. R., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji strona zarzuciła nie poinformowanie jej o terminie składania wniosków o odszkodowanie, zignorowanie składanych przez skarżącego ofert o negocjacje w sprawie wykupu lub zamiany, wskazała również, iż brak decyzji stwierdzającej nabycie działki w ramach art. 73 na rzecz Skarbu Państwa w terminie 1 stycznia 2001 r. do 31 maja 2005 r. oznacza też brak podstaw prawnych o ubieganie się o odszkodowanie oraz że przeświadczenie, że część działki objętej KW [...] zajęta była pod pas drogowy jest błędne a także że oczekuje cofnięcia błędnej decyzji jak również podjęcia negocjacji w sprawie wykupu i uregulowania czynszu za bezumowne korzystanie z przedmiotowej działki. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. B., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik D. R. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący wielokrotnie podnosił, iż przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, podkreślając jednocześnie, iż oczekuje podjęcia negocjacji w sprawie wykupu lub zamiany gruntu. Ponadto w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 15 listopada 2012 r. dotyczące sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie podstawy żądania odszkodowania, A. B. poinformował, iż wnosi w imieniu swoim oraz siostry D. R. o wypłatę odszkodowania, wskazując jednocześnie, iż podstawę ubiegania się o odszkodowanie daje wnioskodawcom prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sygn. akt VII SA/Wa 1959/08 z dnia 1 czerwca 2009 r. jak również decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., która daje wnioskodawcom prawo do negocjacji co do wysokości odszkodowania. W ocenie Wojewody [...] nie zostały zbadane wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i nie został dopełniony obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego analizę. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W. zarzucając jej: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i ust. 3 tego artykułu ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż jest prawnie dopuszczalna ocena wniosków o odszkodowanie złożonych po dniu 31 grudnia 2005r. jako złożonych w terminie; 2. art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób szczegółowy i wyczerpujący, tak iż zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na względzie Miasto W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż motywem odmownej decyzji Prezydenta była bezsporna okoliczność, iż wniosek o odszkodowanie został złożony po terminie określonym ustawowo. Z kolei Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji zalecił organowi I instancji zwrócenie się do strony z prośbą o "zajęcie jednoznacznego stanowiska w trybie jakich przepisów ubiega się o odszkodowanie", pomimo iż w toku postępowania organ I instancji już dwa razy zwracał się z taką prośbą do wnioskodawcy, uzyskując odpowiedzi niejednoznaczne. Tylko z powodu tego "braku" postępowania pierwszo-instancyjnego organ odwoławczy uchylił prawidłową decyzję organu I instancji. W ocenie strony skarżącej żadną miarą wniosku A. B. z dnia [...] października 2010r. nie można traktować inaczej jak spóźnionego wniosku o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, który podlega rozpoznaniu na podstawie art. 73 w/w ustawy. Kolejne zwracanie się przez organ I instancji do wnioskodawców z prośbą o jednoznaczne wskazanie przepisów, w trybie których ubiega się o odszkodowanie, zalecone przez organ II instancji jest nie tylko bezcelowe z tej racji, iż organ I instancji już wykonał to zalecenie pismem z dnia 15 listopada 2012r. ale dodatkowo również dlatego, że wnioskodawca nie ma obowiązku znać wszystkich przepisów, na podstawie których jego sprawa winna zostać załatwiona. Wnioskodawca winien jedynie sprecyzować żądanie i przytoczyć twierdzenia co do stanu faktycznego, z których wywodzi żądania. To obowiązkiem organu jest znać przepisy i stosować je w sprawie obywatela tak by nie poniósł szkody z powodu ich nieznajomości. Ponadto organ nie ma instrumentów prawnych, by zmusić strony do jednoznacznego wskazania przepisów, które ich zdaniem winny zostać zastosowane. Tak więc zalecenie skierowane do organu I instancji przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji jest nie tylko bezcelowe ale również bezpodstawne. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż organ II instancji ma prawo zgodnie z art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające i w tym trybie w razie wątpliwości wezwać stronę do sprecyzowania żądań zawartych we wniosku z dnia 4 października 2010r. i kolejnych pismach. Organ II instancji winien też, po ewentualnym dokonaniu wyżej opisanego uzupełnienia, dokonać samodzielnej oceny treści żądań wnioskodawcy. Gdyby w wyniku tej oceny organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż pismo z dnia 4 października 2010r. stanowiło np. ofertę sprzedaży działki lub zaproszenie do negocjacji/rokowań w sprawie jej sprzedaży, które podlegają rozpatrzeniu w drodze cywilnoprawnej, mógł wydać decyzję określoną w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu nadanym mu nowelizacją z dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mocą którego uchylona zostaje zaskarżona decyzja, a sprawa jest przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, może mieć miejsce wyłącznie, gdy organ ten bądź to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rażąco narusza przepisy postępowania (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały więc wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konsekwentnie uznać należy, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy. Również w orzecznictwie zauważa się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, żadne inne wady postępowania oraz wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy; nie jest zatem dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. II SA 400/81, ONSA 1981 Nr 2 poz. 48). W niniejszej sprawie takim wystarczającym uzasadnieniem nie mogło być ogólne powołanie się na zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego stwierdzona przez organ odwoławczy sprowadzała się do zobowiązania organu I instancji (który już dwukrotnie zwracał się z takim zapytaniem) do ponownego wezwania A. B. o zajęcie jednoznacznego stanowiska w trybie jakich przepisów ubiega się o odszkodowanie. Ustawodawca przyjmując przepis art. 138 § 2 k.p.a. miał świadomość istnienia w tym samym akcie prawnym przepisu art. 15 k.p.a., zatem istnienia tego przepisu nie można uznać za wystarczające uzasadnienie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie (na tle okoliczności sprawy niniejszej) określoną w art. 139 k.p.a. zasadę reformationis in peius zakazującą (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego) wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się. Brak jest przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród tych innych zasad. Należy przy tym podzielić stanowisko skarżącego, że kolejne zwracanie się przez organ I instancji do wnioskodawców z prośbą o jednoznaczne wskazanie przepisów, w trybie których ubiega się o odszkodowanie, zalecone przez organ II instancji jest nie tylko bezcelowe z tej racji, iż organ I instancji już wykonał to zalecenie pismem z dnia 15 listopada 2012r. ale dodatkowo dlatego, że wnioskodawca nie ma obowiązku znać wszystkich przepisów, na podstawie których jego sprawa winna zostać załatwiona. Wnioskodawca winien jedynie sprecyzować żądanie i przytoczyć twierdzenia co do stanu faktycznego, z których wywodzi żądania. Ponadto organ nie ma instrumentów prawnych, by zmusić strony do jednoznacznego wskazania przepisów, które ich zdaniem winny zostać zastosowane. Nawiązując do zamieszczonych na wstępie rozważań należy jednocześnie wskazać, iż organ II instancji ma prawo zgodnie z art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające i w tym trybie w razie wątpliwości wezwać stronę do sprecyzowania żądań zawartych we wniosku z dnia 4 października 2010r. i kolejnych pismach. Organ II instancji może też, po ewentualnym dokonaniu wyżej opisanego uzupełnienia, dokonać samodzielnej oceny treści żądań wnioskodawcy. Tak jak słusznie wskazywał skarżący, gdyby w wyniku tej oceny organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż pismo z dnia 4 października 2010r. stanowiło np. ofertę sprzedaży działki lub zaproszenie do negocjacji/rokowań w sprawie jej sprzedaży, które podlegają rozpatrzeniu w drodze cywilnoprawnej, mógł wydać decyzję określoną w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] winien zatem rozstrzygnąć sprawę, co do istoty. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 3.