III SA/Kr 756/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala. wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2016r. Decyzją z dnia [...] 2015r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorstwo A sp. z o.o. z siedzibą w K karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym). Organ I instancji podał, że w dniu 19 czerwca 2015r. w K przy ul. G przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Opel o nr rej. [...], którym kierował M. J. W., poprzez przejazd kontrolny dwóch pasażerów: policjanta z Komendy Miejskiej Policji i pracownika Urzędu Miasta. Przejazd odbywał się na terenie Miasta K (ul. G – ul. K). Kierowca okazał do kontroli m.in. licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w zakresie przewozu taksówką na obszar Gminy Z. Organ I instancji wskazał, że kontrolowanym pojazdem wykonywany był transport drogowy osób taksówką na obszarze Miasta K przez przedsiębiorstwo A sp. z o.o. z siedzibą w K. Organ I instancji stwierdził, że posiadana przez przewoźnika licencja nr [...] nie uprawniała do wykonywania przewozu osób na terenie Miasta K. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji A sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie. Decyzji organu I instancji odwołująca się Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 77, 78, 79, 80 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 18 listopada 2015r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414) oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2015r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zdaniem organu II instancji, z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli, tj. 19 czerwca 2015r. strona podjęła się realizacji kursu w całości po terenie Miasta K, poprzez zabranie pasażera z ul. G (koło Hotelu "B") na ul. Krowoderskich Zuchów 4 (koło Urzędu Skarbowego) bez posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w tymże obszarze. W chwili kontroli strona posiadała licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką o nr rej. [...] na obszar Gminy Z. Przedmiotowa licencja nie obejmowała więc obszaru prowadzenia przewozów po terenie K. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż Spółka miała wpływ na powstałe naruszenie, bowiem zleciła realizację przewozu, pomimo nieposiadania uprawnienia na obszar, w którym miał miejsce kontrolowany przewóz. Poza tym w toku postępowania strona nie przedstawiła faktów i dokumentów wskazujących na ewentualne okoliczności, których nie mogła przewidzieć. W ocenie organu II instancji, postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji zbadał bowiem wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto organ I instancji uzasadnił swoje stanowisko w sposób wymagany przez normę art. 107 § 3 kpa. Biorąc pod uwagę treść art. 73 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, organ I instancji słusznie nie uwzględnił wniosku strony o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, gdyż dowody zawarte w aktach sprawy stanowią wystarczający materiał w sprawie na okoliczność stwierdzonego naruszenia. Zdaniem organu II instancji, przeprowadzenie w takiej sytuacji kolejnych dowodów uzupełniających byłoby niecelowe i przedłużałoby jedynie prowadzone postępowanie. W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego A sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 10 §1 kpa przez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego; – art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji; – art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz 8 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, brak rozpoznania wniosku skarżącego o uzupełnienie postępowania dowodowego; – art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; przez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; – art. 107 § 3 kpa przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu; – art. 81 kpa przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności; – art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie kompleksowego zebrania i oceny materiału dowodowego, niedopuszczenia jako dowód wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładniejszego objaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało poczynieniem błędnych i niepełnych ustaleń odmawiających potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ odwoławczy jedynie wybiórczo odniósł się do zarzutów odwołania. Tymczasem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem licznych przepisów postępowania ściśle związanych z nieuwzględnieniem wniosku strony o ponowne przesłuchanie świadków, co determinowało konieczność jej uchylenia. W ocenie skarżącego w sprawie powinna była zostać przeprowadzona rozprawa administracyjna oraz ponowne przesłuchanie świadków, gdyż byli oni przesłuchiwani w sprawie jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, a strona nie miała możliwości zadawania im pytań oraz nie została poinformowana o przeprowadzanej czynności dowodowej, co stanowi naruszenie art. 79 § 1 i 2 kpa. Strona skarżąca nie zakwestionowała skorzystania z możliwości przewidzianej przez art. 73 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, tj. przesłuchania świadka podczas wykonywania kontroli bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej, lecz nieprzeprowadzenie tej czynności ponownie na wniosek strony zgłoszony w toku postępowania. Z powodu nieuczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchań świadków, uniemożliwiono stronie zakwestionowanie ich wiarygodności, przez co organ rażąco naruszył art. 7 kpa i 80 i 81 kpa. Według strony skarżącej, brak pozostawienia organowi kontrolnemu jakiejkolwiek swobody w zakresie sankcji karnej, miarkowanej chociażby z uwagi na stopień zawinienia, budzi poważne wątpliwości natury konstytucyjnej, wymagające ustalenia w pierwszej kolejności zgodności przepisów ustawy stosowanej przez organ z przepisami Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona. Przesłanki uzyskania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką zostały uregulowane w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414 z późn. zm., cyt. dalej jako u.t.d.). Zgodnie z art. 6 ust. 4 powyższej ustawy, licencja jest udzielana na określony pojazd i obszar. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 5 tej ustawy dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i został przez organy ustalony prawidłowo. Poza sporem w sprawie jest to, że M. J. W. kierował taksówką - samochodem osobowym marki Opel o nr rej. [...], i podczas kontroli w dniu 19 czerwca 2015r. w K na ul. G okazał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na obszarze Gminy Z. Niesporne jest także to, iż kierowca wykonał w dniu kontroli zlecony telefonicznie kurs w K na trasie z ul. G na ul. K. Sporny kurs został odbyty poza terenem objętym posiadaną licencją, a więc niezgodnie z tą licencją. Strona skarżąca nie kwestionuje także faktu, że na dzień kontroli, tj. 19 czerwca 2015r. nie posiadała licencji na wykonywanie przewozu drogowego taksówką na terenie Miasta K. Dopuszczenie w ust. 5 art. 6 u.t.d. wykonywania przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar oznacza tyle, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie, na obszar której udzielono licencji. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykonanie przewozu poza obszarem gminy określonym w licencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015r., sygn. akt II GSK 272/14, Lex nr 521769706). Nie ulega wątpliwości, że kurs, który zrealizował kierowca na zlecenie skarżącej Spółki, rozpoczął się w K i w K został zakończony. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do u.t.d. nr 3 lp. 1.1. Posiadana i okazana licencja nie uprawnia do odbywania kursów, które rozpoczynają się poza obszarem gminy Z i kończą się poza tym obszarem. W stanie faktycznym sprawy usługa była świadczona "w całości" poza obszarem określonym w licencji. Z uwagi na to, że przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiadał odpowiedniej dla tego przewozu licencji, albowiem jest uprawniony do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczonego do oznaczonego indywidualnie pojazdu i obszaru, należy uznać, że wykonywał on przewóz bez wymaganej licencji, czyli naruszył obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym. W skardze strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi, gdyż nie zakwestionowano ustalonego przez organy stanu faktycznego, ani skutków prawnych z niego wynikających. Strona skarżąca zarzuciła, że nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wniosku o przeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania świadków, a przede wszystkim kierowcy taksówki w obecności skarżącej, spowodowało brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ustalenie stanu faktycznego sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym i dokonanie ustaleń w sposób uniemożliwiający skarżącej odniesienie się do okoliczności sprawy. Zarzutu tego nie można uznać za uzasadniony. Postępowanie kontrolne jest bowiem postępowaniem szczególnym, w którym stronę reprezentuje kierowca kontrolowanego pojazdu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.t.d., w toku kontroli inspektor może przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych, a w przypadku, gdy w trakcie kontroli zostaną stwierdzone naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przesłuchanie świadka podczas kontroli może odbywać się bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor dokumentuje poprzez sporządzenie protokołu kontroli (art. 74 u.t.d.), który stanowi dowód przeprowadzenia postępowania kontrolnego i dowód dokonanych w nim ustaleń. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazuje na wagę ustaleń opisanych w protokole kontroli, który - jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej kpa) - stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (por. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt II GSK 156/13 i z dnia 15 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 687/11, dostępne w bazie cbois). Protokół kontroli jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2014r. o sygn. akt III SA/Łd 356/14, LEX nr 521679009). W kontrolowanej sprawie kierowca podpisał protokół kontroli i nie zgłosił do niego żadnych zastrzeżeń. Z uwagi zatem na szczególne zasady dotyczące ustaleń faktycznych dokonywanych w toku kontroli prowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, wynikające z treści art. 73 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.t.d. w związku z art. 79 § 1 i 2 kpa, zarzuty powyższe nie mogły zostać uwzględnione. Należy również zauważyć, że obowiazujące przepisy nie przewidują obowiązku ponownego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka na wniosek strony zgłoszony w toku postępowania o wymierzenie kary za naruszenie przepisów u.t.d. w sytuacji, gdy świadek ten przesłuchany był w trakcie kontroli przez upoważnionego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Dopuszczenie dowodu z ponownego przesłuchania takiego świadka w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego podlega regułom ogólnym wynikającym z przepisów art. 75, art. 77 i art. 78 kpa, a więc nie powinno mieć miejsca w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu są okoliczności już stwierdzone innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Także ewentualne przeprowadzenie rozprawy w tej sprawie podlegałoby regułom ogólnym wynikającym z art. 89 kpa. Zauważyć należy, że strona skarżąca, wnioskując w piśmie z dnia 15 lipca 2015r. oraz w odwołaniu o wyznaczenie rozprawy oraz przesłuchanie świadków, motywowała swój wniosek wyłącznie brakiem możliwości zadawania świadkom pytań oraz niepowiadomieniem jej o przeprowadzeniu dowodów z przesłuchań świadków. Motywacja taka nie mogła być uznana za wystarczającą wobec przytoczonej wyżej treści art. 73 u.t.d. i wagi tego dowodu w kontrolowanym postępowaniu. Strona skarżąca nie wskazała natomiast w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji na żadne okoliczności mające być przedmiotem dowodzenia, wskazujące, że stan faktyczny wynikający ze sporządzonego protokołu kontroli jest odmienny aniżeli wynika to z przesłuchania świadków. Nie powołała się także na inne okoliczności, które świadczyłyby o zasadności zastosowania przez organy przepisu art. 92c u.t.d., tj. niewszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, względnie umorzenia wszczętego postępowania. Podkreślić należy, że istnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność administracyjną za naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego czy istnienie okoliczności, o których mowa w tym przepisie, powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, które zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Sama natomiast okoliczność dokonania przez organy ustaleń faktycznych na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, nie uzasadniała prowadzenia ponownych dowodów z przesłuchania świadków ani przeprowadzania rozprawy. Takie przeprowadzenie postępowania nie doprowadziło - wbrew stanowisku skargi - do wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu niewyjaśnienia lub nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego i istotnych w sprawie okoliczności. Sąd nie stwierdził także, aby dokonane przez organy ustalenia faktyczne były sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Zaskarżona decyzja czyni również zadość wymogom ustanowionym w art. 107 § 1 kpa, a jej uzasadnienie odpowiada w całości regulacji wynikającej z art. 107 § 3 kpa i prawidłowo wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione oraz zastosowane przez organ przepisy prawa. Nie znajdując więc podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub zasady postępowania, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.