II OSK 674/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 101/16 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 101/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2015r., numer [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a złożyła wyżej wymieniona, zaskarżając go w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że wskazana w postanowieniach administracyjnych obu instancji podstawa prawna ich wydania, tj. art. 61a § 1 k.p.a. nie koreluje z treścią przeprowadzonego postępowania administracyjnego i dokonanymi w nim czynnościami oraz ustaleniami, a co za tym idzie, iż organy administracyjne przekroczyły zakres dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 roku, Nr [...] na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ppsa. - art. 151 ppsa w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd tj. oddalenie skargi jako niezasadnej pomimo stwierdzenie przez Sąd, iż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...].12.2015r. znak [...] zawiera błędne uzasadnienie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie i co jest faktem bezspornym. Sąd I Instancji błędnie uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi i zaskarżony wyrok z dnia 12 maja 2016 roku sygn. akt II SA/Lu 101/16 błędnie oparł na przepisie art. 151 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że zaskarżony wyrok nie jest trafny gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując zaskarżone postanowienie nie dostrzegł, iż czynności i ustalenia dokonane przez organy administracyjne obu instancji wychodzą szeroko poza zakres dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a., wskazanej w podstawie prawnej wydanych postanowień. Uwadze Sądu uszło, iż organy obu instancji wyraziły w przedmiotowej sprawie stanowiska po przeprowadzeniu procesu charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy oraz treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wynika bowiem, że w przedmiotowej sprawie w dniu 15 października 2015 roku pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrolę w zakresie legalności robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu skarżącej z dnia 25 września 2015 roku. Tym samym organ poczynił ustalenia faktyczne dotyczące wykonania robót budowlanych na ścianie kominowej i kominie budynku zlokalizowanego w P. przy ul. P. [...] i [...] w zabudowie bliźniaczej. Z treści przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanego w pierwszej instancji postanowienia, tj. art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku (podania). Na takim wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadzić zatem powinien jedynie badania pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Postanowienie administracyjne wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest postanowieniem formalnym, a nie merytorycznym. Zastosowanie zaś wspomnianego przepisu może mieć miejsce w sytuacji, gdy brak statusu strony, czy też inny przypadek niemożności wszczęcia postępowania w sprawie jest oczywisty i nie wymaga postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu dokonano czynności wyjaśniających, m. in. w postaci oględzin nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym" (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1609/13). Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że całkowicie chybiony jest argument Sądu w przedmiotowej sprawie, jakoby sam fakt, iż dane roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia uprawniały lub obligowały organ administracyjny do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem to właśnie organy nadzoru budowlanego mają stać na straży poprawności z przepisami prawa wykonywanych robót budowlanych - nawet wówczas gdy nie podlegają one ustawowemu zgłoszeniu do tych organów. Organy te bowiem zostały przez ustawodawcę wyposażone w narzędzia i uprawnienia, które mają - w zakresie procesu inwestycyjnego i budowlanego - chronić obywateli, narażonych na utratę życia lub zdrowia w związku z naruszaniem szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego, a ustalenie w tym zakresie mogą być poczynione dopiero po wszczęciu postępowania z uwzględnieniem nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Z tych względów skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wnioski zawarte w niniejszej skardze są w pełni uzasadnione i wniosła o dokonanie prawidłowej oceny prawnej sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pod sygn. akt II SA/Lu 101/16, w której został wydany wyrok z naruszeniem przepisu art. 151 ppsa w zw. z art. 61a § a k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie było podstaw do oddalenia skargi z uwagi na jej zasadność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.inn. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne czy postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 p.p.s.a.). Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji/postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Z tego względu zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. uznać należy za chybiony. Przechodząc do kolejnych dwóch zarzutów skargi, które są ze sobą powiązane należy uznać je także za niezasadne. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie – czy organy nadzoru budowlanego zasadnie orzekły o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku A. R. z 28 września 2015r. w sprawie dotyczącej sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych na ścianie kominowej i kominie w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. P. [...] i [...] w P. w zabudowie bliźniaczej polegających na zainstalowaniu na tym kominie antenowej konstrukcji wsporczej - rury o średnicy około 30 mm i wysokości około 0,6 m, na której zamontowano antenę odbiorczą sygnału internetu bezprzewodowego. Sąd wojewódzki zasadnie stwierdził, że stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe lecz z innej przyczyny niż przyjęły w uzasadnieniu powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Organy administracji przyjęły, że realizacja będących przedmiotem sprawy robót budowlanych nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zatem brak jest przedmiotowych przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie legalności tych robót. Sąd I instancji uznał natomiast słusznie, że przyczyna odmowy wszczęcia leży po stronie podmiotowej ze względu na brak interesu prawnego skarżącej w żądaniu sprawdzenia legalności tych robót. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że "uwadze Sądu uszło, iż organy obu instancji wyraziły w przedmiotowej sprawie stanowiska po przeprowadzeniu procesu charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd sądu I instancji, że wszczęcie, na wniosek A. R., postępowania w sprawie instalacji na kominie antenowej konstrukcji wsporczej - rury o średnicy około 30 mm i wysokości około 0,6 m, na której zamontowano antenę odbiorczą sygnału internetu bezprzewodowego było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Zauważyć należy, iż pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej robót budowlanych, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który, jako przepis lex specialis względem przywołanego art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach inwestycji budowlanych. Przepis art. 28 ust 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie A. R. jest właścicielem zabudowanej domem mieszkalnym nieruchomości, położonej w P. przy ulicy P. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której Sad Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość ta graniczy z działką gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], położoną w P. przy ulicy P. [...], stanowiącą współwłasność R. H. i M. H., dla której Sad Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Budynki na obu tych działkach usytuowane zostały w zabudowie bliźniaczej. Roboty budowlane na ścianie kominowej i kominie wykonane przez inwestorów polegały na zainstalowaniu na tym kominie antenowej konstrukcji wsporczej o średnicy około 30 mm i wysokości około 0,6 m, na której zamontowano antenę odbiorczą sygnału internetu bezprzewodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyniku tych robót skarżąca kasacyjnie nie doznaje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości na podstawie prawa budowlanego. Zgodzić się też należy z sądem wojewódzkim, że nie wykazała ona też żadnego innego przepisu materialnego prawa administracyjnego z którego swój interes prawny wywodzi. Jeszcze raz podkreślić należy, że posiadanie interesu prawnego - to aktualnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej wynikająca z konkretnej normy prawnej prawa materialnego. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.