I OZ 5/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SO/Rz 16/16 wymierzające Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie grzywnę na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w sprawie ze skargi A. B., A. S., A. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w przedmiocie pozostawienia odwołań bez rozpoznania postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SO/Rz 16/16 (dalej postanowienie z 17 listopada 2016 r.), w sprawie ze skargi A. B., A. S. i A. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w przedmiocie pozostawienia odwołań bez rozpoznania I. wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie grzywnę w wysokości 500 zł – na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa); II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz A. P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w/w skarga na bezczynność została nadana w placówce pocztowej w dniu 11 lipca 2016 r., zaś w dniu 13 lipca 2016 r. wpłynęła do Kolegium. Organ natomiast dopiero w dniu 2 września 2016 r. przekazał skargę wraz z aktami administracyjnymi sprawy do Sądu, a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Sąd podkreślił, że wymierzając grzywnę wziął pod uwagę wielkość opóźnienia i to, że Kolegium nie ustosunkowało się do wniosku i nie wyjaśniło przyczyn opóźnienia (k. 21-24 akt sądowych). Na postanowienie z zażalenie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej Kolegium bądź organ) wnosząc o jego uchylenie i oddalenie wniosku w przedmiocie wymierzenia grzywny, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 55 § 1 ppsa. Podniesiono, że wymierzenie grzywny nie w każdym przypadku jest obligatoryjne, zostało to pozostawione uznaniu sądu. Wskazano, że jeśli wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinującym, to trzeba uznać, że dopełnienie przez organ obowiązku przekazania sądowi akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę nawet z uchybieniem terminu, ale zanim sąd orzeknie w sprawie, czyni postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym. Podkreślono, że w niniejszej sprawie Kolegium przekazało komplet akt sprawy, zanim został złożony i rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Organ zwrócił uwagę, że jednocześnie ze złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny, skarżący cofnął skargę na bezczynność, dając wyraz stanowisku, że nie jest zainteresowany rozpoznaniem skargi (k. 33-35 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ppsa skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie zaś do treści art. 54 § 1 ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (§ 2). Natomiast stosownie do art. 55 § 1 ppsa, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Warunek zawarty w art. 52 § 1 ppsa, tj. wyczerpania środków zaskarżenia dotyczy w przypadku skargi na bezczynność organu wymogu złożenia zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Zaznaczyć jednak trzeba, że jego złożenie nie jest warunkiem formalnym skargi na bezczynność, do którego uzupełnienia strona może zostać wezwana (art. 49 § 1 ppsa), ale jest warunkiem dopuszczalności tejże skargi. Oznacza to, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi zostać poprzedzone skutecznym złożeniem takiego zażalenia (in casu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący nie wyczerpał w/w warunku, co sam przyznał we wniosku z 8 września 2016 r. o wymierzenie grzywny, załączając do tegoż wniosku pismo wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa (k. 2, 3 akt sądowych). W tym samym wniosku skarżący cofnął skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie jako przedwczesną właśnie ze względu na wystąpienie przez niego do tego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Cofnąć można tylko skargę skutecznie wniesioną, zaś w niniejszej sprawie nie można za skutecznie wniesionej uznać skargi na bezczynność w sytuacji, w której nie wyczerpano trybu zaskarżenia z art. 37 § 1 kpa. W zaistniałych okolicznościach skarga taka jako niedopuszczalna podlegać winna odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ppsa. Wobec tego, cofnięcie skargi w niniejszej sytuacji, było prawnie nieskutecznie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przesłanki niedopuszczalności skargi mają pierwszeństwo przed okolicznościami warunkującymi umorzenie postępowania. Dlatego w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania przepis o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia skargi (art. 161 § 1 pkt 1 ppsa). Skoro zatem w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu nie została przez skarżącego skutecznie wniesiona z uwagi na niewyczerpanie trybu zaskarżenia, to niezasadne było wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ppsa (mając na uwadze prewencyjny i represyjny charakter owej grzywny), co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 ppsa, postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 ppsa, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.