II OSK 821/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. i G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2857/15 w sprawie ze skargi K. B. i G. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2857/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę K. i G. B. (dalej wnioskodawcy albo skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] października 2015 r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) z [...] marca 2012 r., nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym: Wnioskodawcy – jako aktualni właściciele działki nr geod. [...] w Z., gm. P. – wystąpili z podaniem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2012 r., nakazującej T. K. (dalej inwestor) rozbiórkę domu letniskowego położonego na tej działce. W podaniu wskazano na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.). Podczas oględzin dnia 30 sierpnia 2007 r. ustalono, że na ww. działce zlokalizowany jest domek letniskowy o wymiarach 7,30 x 6,55 m, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym papą, posadowiony na fundamencie punktowym - bloczki betonowe. W piśmie z dnia 15 września 2007 r. inwestor oświadczył, że działkę nr [...] nabył w 2000 r. z zamiarem budowy domku letniskowego. Wystąpił z wnioskiem o przekwalifikowanie działki na rekreacyjną z możliwością budowy domku letniskowego. W dniu 1 sierpnia 2000 r. otrzymał odpowiedź Burmistrza Gminy i Miasta P., że wniosek będzie rozpatrzony w I kwartale 2001 r. Wobec braku odpowiedzi negatywnej uznał, że zgłoszenie zaakceptowano. Na tej podstawie, w maju 2001 r. postawił przenośny dom drewniany, niezwiązany trwale z gruntem. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2015 r.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 157 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2012 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. GINB organ powołując się na art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) wskazał, że na budowę domku letniskowego konieczne było pozwolenie na budowę. Wymóg ten nie został spełniony, co skutkowało wdrożeniem procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 pr.bud. Przepis ten pozwalał zalegalizować samowolę budowlaną, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., wstrzymał roboty budowlane i m.in. nałożył obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy określonych dokumentów. Wobec faktu, że inwestor nie przedłożył dokumentacji, PINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 pr.bud., nakazał rozbiórkę domku letniskowego. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] organ powiatowy sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. wskazując, że w wierszu piętnastym i szesnastym decyzji zamiast "działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie miejscowości Z., gm. P." powinno być "działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie miejscowości Z., gm. P.". Organ nie zgodził się z zarzutem niewykonalności decyzji i rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że w sentencji podano błędny numer działki - [...], zamiast nr [...]. GINB stwierdził, że pomimo błędnego powołania numeru działki uchybienie to nie ma charakteru rażącego, skoro postępowanie dotyczyło działki nr [...]. Ponadto w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., którym sprostowano błędnie powołany numer działki. Organ wskazał, że skoro ustalenia w trakcie postępowania zwykłego wykazywały, że domek letniskowy jest samowolą budowlaną, a ustalenia kontroli nie były negowane przez inwestora, to na tym etapie postępowania nie ma podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw, aby ustaleniom faktycznym zarzucić rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Skargę na ww. decyzję złożyli wnioskodawcy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 w zw. z art. 6 k.p.a. przez ich pominięcie, albowiem organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji zostało dokonane bezpodstawnie, bowiem w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a.; - art. 113 k.p.a. przez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie polegające na przyjęciu, iż błędnie wskazany w sentencji decyzji rozbiórkowej numer działki został skutecznie sprostowany postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r.; - art. 7, 77 i 107 k.p.a. przez ich pominięcie i brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności okoliczności dotyczących nieprawidłowości w postępowaniu PINB, w wyniku których doszło do wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r., w tym nieprawidłowości dotyczących sporządzenia protokołu z oględzin/wizji w terenie we wrześniu 2011 r. oraz nieprawidłowości dotyczących wydania decyzji rozbiórkowej po upływie ponad pół roku od daty sporządzenia ww. protokołu, który stanowił podstawę do wydania decyzji rozbiórkowej; - art. 11 k.p.a. przez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. - art. 15 k.p.a. przez jego niezastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem zarzutów odwołania oraz nieprzeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie tej skargi. Wyrokując w sprawie, WSA zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter trybu stwierdzenia nieważności decyzji, którego celem pozostaje wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wyłącznie wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. WSA podkreślił, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zdaniem WSA, decyzja z [...] marca 2012 r., kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, jak i wadą wskazującą na jej niewykonalność, jak zarzucali skarżący. PINB ustalił samowolne wzniesienie w maju 2001 r. wymienionego budynku letniskowego, stąd też zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym musiał znaleźć tryb wymieniony w art. 48 ust. 2 pr.bud. Słusznie bowiem organ odwoławczy wskazał, że nakaz rozbiórki może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, bądź w sytuacji, gdy inwestor odstąpi od zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Mimo że inwestorowi umożliwiono procedurę legalizacyjną, ten z niej nie skorzystał, a to wymuszało na organie nadzoru budowlanego wydanie decyzji rozbiórkowej w oparciu o art. 48 ust 1 pr.bud. Z akt sprawy wynika, że poprzedni właściciel nieruchomości ubiegał się wprawdzie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, niemniej jej nie uzyskał, bowiem decyzją z [...] maja 2012 r. odmówiono wydania warunków zabudowy, z uwagi na położenie działki nr [...] na terenie obszaru chronionego krajobrazu [...] Parku Krajobrazowego [...] i Obszarze Natura 2000. Podobnie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut dotyczący niewykonalności decyzji z [...] marca 2012 r., wobec błędnego określenia numeracji działki. WSA wyjaśnił, że decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić zatem jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Opisana wyżej sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, skoro nie istniały jakiekolwiek wątpliwości o jaki obiekt budowlany chodzi, a ponadto stosownym postanowieniem sprostowano oczywisty błąd w numerze działki. W skardze kasacyjnej z dnia 15 marca 2017 r. K. i G. B. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli w całości wyrok z 17 listopada 2016 r. zarzucając naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 48 ust. 1-5 pr.bud. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że decyzja o nakazie rozbiórki z dnia [...] marca 2012 r. jest precyzyjna, wydana bez rażącego naruszenia prawa i wykonalna, pomimo błędnie wskazanego numeru działki, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 113 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2012 r. i przyjęciu, że błędnie wskazany w sentencji decyzji rozbiórkowej numer działki został następnie skutecznie sprostowany postanowieniem z [...] maja 2012 r. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie w sytuacji gdyby NSA nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny pozostawał związany sformułowanymi we wniesionym środku odwoławczym podstawami kasacyjnymi, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Podstawy kasacyjne nie okazały się jednak usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez sąd I instancji. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że decyzją z [...] marca 2012 r. ówczesny właściciel działki nr [...], został zobowiązany do rozbiórki jedynego znajdującego się na niej domku letniskowego, jako wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Z kolei postanowieniem z [...] maja 2012 r. PINB sprostował oczywistą omyłkę pisarską w numeracji działki, na której znajduje się podlegający rozbiórce obiekt budowlany. Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., trafnie uznał, że doprowadzenie do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powinno być pojmowane w kategoriach wyjątku od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Pozostaje ono dopuszczalne w sytuacji kumulatywnego wystąpienia trzech przesłanek w postaci oczywistości naruszenia prawa, rodzaju i znaczenia dla danej sprawy przepisu, który został naruszony oraz negatywnych skutków ekonomicznych i społecznych, które wywołuje nieważna decyzja. W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona którakolwiek z tych przesłanek. Naruszenie prawa w postaci błędnego wskazania numeru działki zostało bowiem sprostowane w trybie prawem przewidzianym. Nie powstały w związku z tym negatywne konsekwencje dla dopuszczalności wszczęcia i przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie błędnie argumentują, że błąd w prawidłowym określeniu numeru działki, co do której orzeczony został nakaz rozbiórki, nie może mieć charakteru oczywistej omyłki. Pogląd ten nie powinien być rozważany w oderwaniu od realiów konkretnej sprawy administracyjnej. Z jednej strony sprostowanie decyzji w tej materii nie może prowadzić do wykreowania nowego obowiązku kosztem tego, który powinien być zrealizowany. Z drugiej strony, jeżeli z całokształtu akt sprawy wynika, której działki dotyczy prowadzone postępowanie, to błąd numeryczny nie powinien stać na przeszkodzie wszczęciu postępowania egzekucyjnego. W takim wypadku błąd nieistotny, noszący znamiona omyłki pisarskiej, uniemożliwiałby doprowadzenie do stanu zgodności z prawem istniejącego stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie od samego jej początku nie ulegało wątpliwości, że jej przedmiotem jest ocena legalności wybudowania domku letniskowego, znajdującego się na działce o nr [...], położonej w obrębie wsi Z., gm. P.. Zawiadomienie o takiej treści zostało skierowane do wszystkich stron postępowania na etapie jego wszczęcia. Wszystkie podmioty miały zatem świadomość tego, jaki jest przedmiot sprawy. Dlatego zaistniała omyłka pisarska mogła zostać sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a., ponieważ w rzeczywistości miała ona charakter przypadkowy. Innymi słowy, sprostowanie decyzji nie spowodowało modyfikacji w postaci nałożenia obowiązku na podmiot, w stosunku do którego powinność ta nie miała zaistnieć. Co warte podkreślenia, od rozstrzygnięcia tego ówczesny właściciel działki nr [...] nie wniósł zażalenia, a zatem uzyskało ono walor ostateczności. Z przywołanych względów twierdzenia zamieszczone w skardze kasacyjnej, dotyczące braku informacji, odnośnie do którego obiektu budowlanego orzeczony został nakaz rozbiórki, są nieuprawnione i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym sprawy. Na usprawiedliwienie nie zasługiwała wobec tego ani podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów prawa materialnego, ani drugi zarzut, odnoszący się do przepisów procesowych, który de facto dotyczył tej samej kwestii sprostowania decyzji. Sąd I instancji trafnie przyjął w tej materii, że istniały podstawy do zastosowania art. 113 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.