I OSK 585/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy J.O. po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 727/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum na terenie Miasta [...] oraz określenie granic ich obwodów 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części: ''oraz miejscowości: C., D., D.2, G., G2, K., L., O., M., M.2, M.3, N., O.2, P., P.2, A., S., W., Z., Z.2, Z.3, Z.4.''; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 17 listopada 2016r. (sygn. akt III SA/Gd 727/16), oddalił skargę Gminy [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum na terenie Miasta [...] oraz określenie granic ich obwodów. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lutego 2016 r. Rada Miasta [...], dalej jako "Rada", podjęła uchwałę Nr [...], dalej jako "uchwała", w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum na terenie Miasta [...] oraz określenia granic ich obwodów. Podstawę prawną podjęcia aktu stanowił przepisy art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 64), dalej jako "u.s.o." W § 1 uchwały Rada ustaliła plan sieci szkół podstawowych i gimnazjum, a w § 2 granice obwodów szkół wymienionych w § 1. Gmina [...], dalej jako "Gmina", działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej jako "u.s.g.", pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przyjęciem zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Rada poinformowała, iż odmówiła uwzględnienia tego wezwania. W konsekwencji Gmina [...] zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, dalej również jako "WSA", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Rozpoznając powyższą skargę, WSA uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Sąd wskazał jak należy rozumieć pojęcie "istotne naruszenie prawa" oraz "sprzeczność z prawem". Oceniając zaś zgodność z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego WSA uznał, że zakwestionowana uchwała nie narusza prawa, w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Dalej WSA przytoczył treść art. 17 u.s.o. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i podniósł, iż bezspornym było, że ustalenia plan sieci publicznych szkół objęte zaskarżoną uchwałą uzyskały pozytywną opinię Kuratorium Oświaty w [...]. Wskazał także, że obowiązek publikacji uchwał rady gminy ustalających sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, wynika z konstytucyjnego obowiązku szkolnego. Zatem podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego i stąd uchwała w tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego. Skarżąca domagając się unieważnienia zaskarżonej uchwały argumentowała, że skoro Miastu [...] zostały powierzone zadania dotyczące oświaty w zakresie wskazanym w uchwałach Rady Gminy [...] Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. i uchwały te nie zostały nigdy uchylone, jak również nie podjęto żadnych kroków zmierzających do zmiany stanu prawnego przez Gminę, to uchwały te dalej funkcjonują w obrocie prawnym i Miasto [...] powinno je wykonywać. Argument ten wymierzony jest jedynie w § 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta z [...] stycznia 2016 roku, w których przy oznaczaniu obwodów szkół podstawowych zostały pominięte miejscowości leżące na terenie Gminy [...], a wymienione w uchylanej uchwale Rady Miasta z [...] czerwca 2004 r. W pkt 3 tego paragrafu, przy określaniu granic obwodu gimnazjum, Rada pozostawiła bowiem miejscowości sąsiedniej Gminy. W ocenie WSA zarzut ten nie zasługiwał na aprobatę, gdyż uchwały skarżącej mogą mieć jedynie charakter prawa miejscowego, obowiązującego na terenie Gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. Uchwały te nie mogą wyznaczać obowiązków gmin sąsiednich. Stąd zaskarżonej uchwale nie można czynić zarzutu z tego, że uchyliła wcześniejszą uchwałę rozszerzającą obwody własnych szkół podstawowych na miejscowości położone na terenie skarżącej Gminy, a aktualne obwody tych szkół ograniczyła do terenu Miasta [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy, fakt funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały Gminy Nr [...], nie może skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały, która została podjęta przez Radę Miejską działającej w ramach swojej kompetencji. Ponadto po stronie Gminy Miejskiej w [...] pojawia się uprawnienie, a nie obowiązek prowadzenia cudzych spraw z zakresu oświaty, tj.: szkół podstawowych i przedszkoli oraz gimnazjum. W § 1 każdej z uchwał Rady Gminy [...] – powierzono Miastu [...] prowadzenie tych spraw na czas nieokreślony. Natomiast zgodnie z § 2 powyższych uchwał prawa i obowiązki obu gmin w zakresie prowadzenia spraw określonych w ich § 1 oraz udziału w kosztach realizacji zadania miało określić porozumienie międzygminne. Jak wskazał WSA, gdyby takie porozumienie zawarto, to przez czas jego obowiązywania stanowiłoby ono źródło obowiązku po stronie Miasta [...] wykonywania zadań publicznoprawnych innej gminy, co byłoby zgodne z art. 74 ust. 1 i 2 u.s.g. Tymczasem strony nie zawarły porozumienia międzygminnego. WSA podniósł, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest treść zawartych między stronami umów z dnia [...] stycznia i [...] marca 1999 r., w kwestii refundacji kosztów uczęszczania dzieci z Gminy [...] do szkół znajdujących się na terenie Miasta [...] albowiem pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Gmina rozwiązała obie w/w umowy z zachowaniem 6-miesięcznego okresu wypowiedzenia, ze skutkiem na dzień zakończenia zajęć dydaktycznych w roku szkolnym 2009/2010. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest także treść zawartej przez strony w dniu [...] sierpnia 2007 r. umowy o współpracy partnerskiej, która poza dwustronną deklaracją współpracy w dziedzinie m.in. edukacji i nauki, nie nakłada na Miasto [...] żadnego konkretnego obowiązku w tym zakresie. Wobec tego, w ocenie WSA nie można wskazać stosunku prawnego, z którego wynikał obowiązek Miasta [...] do prowadzenia spraw z zakresu oświaty należących do zadań Gminy skarżącej. Następnie WSA wskazał, że świetle tych okoliczności należało ocenić drugi z zarzutów postawionych zaskarżonej uchwale, a mianowicie naruszenia art. 17 ust. 1 u.s.o. oraz art. 32 i 70 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez uniemożliwienie wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego i dyskryminację dzieci z terenu Gminy ze względu na miejsce zamieszkania i wiek. Sąd podniósł, iż ograniczenie przez Radę Miasta wyznaczonych dla szkół podstawowych obwodów z terenu Miasta, nie oznacza, że mieszkańcy sąsiednich gmin nie będą mogli być do nich przyjmowani. Wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym dzieci takie będą nadal przyjmowane jeśli będą wolne miejsca, znajduje według WSA oparcie w ustawie o systemie oświaty oraz praktyce szkolnej. Sąd I instancji zauważył także, że zarzut bezprawności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej gimnazjum, pozostaje w niezgodzie z zarzutem naruszenia art. 17 ust. 1 oraz przepisów Konstytucji. Podnoszone przez skarżącą zagrożenie dyskryminacją z uwagi na miejsce zamieszkania i wiek, jest bowiem takie samo w przypadku dzieci rozpoczynających naukę w szkole podstawowej, jak i młodzieży przyjmowanej do pierwszej klasy gimnazjum. W tym stanie sprawy uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...], zaskarżając go w całości, zarzucając przy tym naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż wobec braku zawarcia pomiędzy stronami porozumienia międzygminnego, podstawą do objęcia obwodem gimnazjum miejscowości leżących w granicach administracyjnych Gminy, jest uchwała Rady nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do rozciągnięcia, obowiązywania aktu prawa miejscowego Miasta [...] na teren sąsiedniej gminy, tj. Gminy [...]. W oparciu o postawione zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one częściowo uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy (art.7 ust.1 pkt 8 u.s.g.). Ta norma zadaniowa znajdowała swoje uszczegółowienie w art.5 ust.5 u.s.o., a obecnie odpowiednio w art.8 ust.15 ustawy z 14 grudnia 2016r. prawo oświatowe (t.j. Dz.U. 2018, poz.996). Otóż zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należało do zadań własnych gmin (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały). Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki jest zadaniem oświatowym gminy w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, a także w szkołach podstawowych (art.5a ust.2 pkt 1 u.s.o.). Zatem obowiązkiem każdej gminy była realizacja zadań własnych we wskazanym w ustawie o systemie oświaty zakresie. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zadań w tym zakresie sprawują wojewoda oraz kurator oświaty. Zadania te czyli zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki m.in. na poziomie szkoły podstawowej gmina może wykonywać sama poprzez ich zakładanie i prowadzenie, bądź poprzez inny podmiot w drodze umowy (osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego) lub zawartego porozumienia międzygminnego (z inną gminą). Tymczasem jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji i co zresztą było niesporne między stronami, nie doszło do zawarcia porozumienia administracyjnego między Gminą [...] a Miastem [...], którego przedmiotem byłoby powierzenie jednej z nich (Miastu [...]) wykonywanie tych zadań edukacyjnych za Gminę [...]. W szczególności takiego porozumienia międzygminnego nie kreowały jednostronne uchwały intencyjne Rady Gminy [...] Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] marca 1999r. Nie jest nim także porozumienie o współpracy partnerskiej z [...].08.2007r. Tym samym od 1999r. do dnia wydania zaskarżonej uchwały strony nie zawarły porozumienia międzygminnego, a z uwagi na sformalizowany charakter takiego porozumienia, jego istnienia nie można domniemywać z zachowania stron. Po drugie jak jasno wynikało z art.17 ust.4 u.s.o. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały) rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2 tego artykułu, ustalała plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2, uchwała taka podlegała ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. I jak również słusznie stwierdził Sąd I instancji uchwała taka kwalifikowana jest jako akt prawa miejscowego. Uchwała ta kształtuje bowiem sytuację procesową podmiotu administrowanego, wpływając bezpośrednio na jego prawa i obowiązki procesowe. W ujęciu formalnym uchwała spełnia konstytucyjne i ustawowe kryteria aktu prawa miejscowego (zob. np. wyrok WSA w Opolu z 21 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Op 394/13). Stąd też uchwała wydana przez organ stanowiący gminy i mająca charakter prawa miejscowego (a więc przepisu powszechnie obowiązującego) zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. może obowiązywać (wiązać i wywoływać skutki prawne) jedynie na obszarze tej gminy. Uchwały te nie mogą obowiązywać na obszarze innych gmin, a w szczególności wyznaczać praw i obowiązków tych gmin. Podsumowując skoro Gmina [...] i Miasto [...] nie zawarły porozumienia międzygminnego w zakresie powierzenie tej drugiej zadań z zakresu zadań edukacyjnych Gminy [...] tj. prowadzenia szkół podstawowych oraz gimnazjów, to Rada Miasta [...] nie miała obowiązku, a przede wszystkim prawa do regulowania i określania granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów w zakresie przekraczającym granice Miasta [...] i obejmującym obszar sąsiedniej gminy (Gminy [...] ). Zatem w tym zakresie zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest w części uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w części: "oraz miejscowości: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]." oraz na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (t.j. żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości) jako nieuzasadnioną. Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.