II SA/Ke 645/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016r. sprawy ze skargi J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2016r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, a także postanowienie organu I instancji z dnia 28 maja 2015r. znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz J. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 11 maja 2016 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 25 stycznia 2016 r. znak: [...] nakazującej inwestorowi "P." – J. S., B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku magazynowego o wym. ok. 8,15 x 12,05 m usytuowanego na działce nr 799 w B. - działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("uPb"), nakazał inwestorowi J. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P. z siedzibą w miejscowości B., rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku magazynowego w wym. ok. 8,15 x 12,05 m usytuowanego na działce nr 799 w B. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 26 maja 2015 r. pracownicy PINB dokonali oględzin w sprawie budynku magazynowego na działce nr 799 w B. W toku oględzin stwierdzono na ww. działce budynek magazynowy o wym. ok. 12,5 x 8,15 m, konstrukcji szkieletowej, o ścianach obudowanych blachą. Wewnątrz wykonana była betonowa posadzka. Dwuspadowy, na metalowych wiązarach dach pokryty był blachą. Słupy nośne zakotwiczone były do podłoża. Jak wyjaśnił obecny podczas oględzin prokurent "S." Sp. z o.o., J. K., kontrolowany obiekt został wybudowany w roku 2014 na podstawie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 7 października 2010 r., zmienionej decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. o zmianie inwestora. Ze względów ekonomicznych została zakupiona hala o innych wymiarach niż wskazano w decyzji. W toku oględzin ustalono, że przedmiotowy obiekt usytuowany jest w odległości 3,85 m od istniejącego ogrodzenia od strony działki nr 798, oraz w odległości 5,3 m od istniejącego budynku produkcyjnego. Tymczasem decyzja z dnia 7 października 2010 r., ostateczna z dniem 26 października 2010 r., o pozwoleniu na budowę, wydana dla spółki "S.", dotyczy budynku produkcyjno-magazynowego (kat. XVIII) do produkcji metalowych korpusów do urządzeń gazowych (promienników) i do składowania wyrobów metalowych z częścią biurową, o wym. 16,78 x 12,93 m usytuowanego w odległości 4 m od granicy z działką nr 798 i bezpośrednio przylegającego do istniejącego budynku produkcyjnego. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r., ostateczną z dniem 21 sierpnia 2013 r., Starosta przeniósł decyzję z dnia 7 października 2010 r. na J. S.. Według dziennika budowy rozpoczęcie budowy nastąpiło w dniu 2 listopada 2013 r., w tym samym dniu J. W. zobowiązał się podjąć obowiązki kierownika budowy, a w dniu 5 listopada dokonano uprzątnięcia terenu pod budowę. Do akt sprawy dołączono dokonane przez J. S. w dniu 25 października 2013 r. zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych z dniem 2 listopada 2013 r., wraz z oświadczeniami J. W. z dnia 25 października 2013 r. o podjęciu obowiązków kierownika budowy oraz o sporządzeniu Planu Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia. W dniu 28 maja 2015 r. pracownik PINB sporządził notatkę służbową z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z J. K., który uprzedzony o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania oświadczył, że inwestorem przedmiotowego budynku magazynowego był J. S.. Postanowieniem z dnia 28 maja 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 uPb, wstrzymał roboty budowlane realizowane przez J. S. przy budowie ww. budynku magazynowego, nakładając jednocześnie obowiązek przedłożenia do dnia 31 grudnia 2015 r. dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. W dniu 1 lipca 2015 r. Starosta wydał natomiast decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia 7 października 2010 r. przeniesionej na J. S. decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. Z uwagi na nieprzedłożenie dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 28 maja 2015 r., PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 25 stycznia 2016 r. W odwołaniu J. S. podniósł, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie decyzji z dnia 7 października 2010 r., a organ oparł się jedynie na zapisach z dziennika budowy, bez uwzględnienia stanu faktycznego. Wyjaśnił, że prace przygotowawcze przy budowie zostały faktycznie rozpoczęte w dniu 5 listopada 2012 r., a nie 5 listopada 2013 r., jak błędnie wpisał J. W.. Prace przygotowawcze rozpoczęte w dniu 5 listopada 2012 r. podjęła spółka "S.", o czym świadczą faktury VAT dla podwykonawców. Do odwołania dołączono oświadczenie J. W. o rozpoczęciu budowy w dniu 5 listopada 2012 r., a wpisanie daty 5.11.2013r. jest zwykłą omyłką pisarską. Ponadto podniesiono, ze w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 50 i art. 51, a nie art. 48 uPb. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 37 ust. 1 uPb budowa przedmiotowego budynku produkcyjno-magazynowego powinna być rozpoczęta najpóźniej w dniu 26 października 2013 r. Tymczasem J. S. jako termin rozpoczęcia robót budowlanych podał w zgłoszeniu z dnia 25 października 2013 r. datę 2 listopada 2013 r. To samo wynika z dziennika budowy. Organ nie stwierdził więc żadnej omyłki pisarskiej kierownika budowy. W konsekwencji ustalił, że roboty budowlane rozpoczęto już po wygaśnięciu decyzji z dnia 7 października 2010 r. Wyjaśnił, że dziennik budowy jest zgodnie z art. 45 uPb dokumentem urzędowym przebiegu robót budowlanych. Ponadto, jak wynika z protokołu oględzin, przedmiotowy obiekt został zrealizowany w roku 2014, co koresponduje z dokonanym w dniu 8 kwietnia 2014 r. wpisem w dzienniku budowy o konieczności wybudowania innego budynku z uwagi na brak możliwości kupna typowej hali zgodnej z projektem budowlanym. W świetle powyższych okoliczności WINB stwierdził, że inwestor wybudował przedmiotowy budynek magazynowy bez pozwolenia na budowę, przywołując przy tym art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 uPb. Podkreślił, że w niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy uPb sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą. Organ wyjaśnił, że umożliwił inwestorowi legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, jednak inwestor nie przedłożył dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 28 maja 2015 r. W konsekwencji należało wydać w trybie art. 48 ust. 1 i 4 uPb decyzję orzekającą rozbiórkę obiektu budowlanego. Uzasadniając zreformowanie decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy podał, że nakaz wnikający z decyzji PINB był skierowany do firmy J. S., która nie może być podmiotem praw i obowiązków, w świetle art. 30 § 1 Kpa w zw. z art. 11 i art. 33 Kc. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii omyłki pisarskiej kierownika budowy, organ nie dał wiary jego oświadczeniu wskazując, że jest ono sprzeczne z jego wpisami w dzienniku budowy z dnia 5 listopada 2013 r. i 8 kwietnia 2014 r. oraz oświadczeniami złożonymi w dniu 25 października 2013 r. Poza tym, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych w roku 2012 kierownik budowy w oświadczeniach wpisałby decyzję z dnia 7 października 2010 r., a nie decyzję z dnia 7 sierpnia 2013 r. Jeśli zaś chodzi o fakturę VAT z dnia 23 grudnia 2012 r. za budowę hali, to nie ma potwierdzenia jej realizacji przez spółkę "S.", ponieważ nie załączono żadnego potwierdzenia wpłaty należności pieniężnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez oparcie ustaleń faktycznych jedynie na zapisach w dzienniku budowy, pomimo że załączone do odwołania oświadczenie J. W. oraz umowa na wykonanie robót budowlanych z dnia 9 września 2012 r. wskazują na faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych. Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 pkt 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zachodzą przesłanki uzasadniające nakaz rozbiórki. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu autor skargi przywołał pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. I CSK 107/14, zgodnie z którym dziennik budowy nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa. Nawet przedstawiciele nauki, którzy twierdzą, że dziennik budowy korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych dodają, że nie można uznać za dokument urzędowy zapisów dokonanych przez inwestora, inspektora nadzoru budowlanego, kierownika budowy i projektanta, jeżeli wpisy te nie zostały dokonane w zakresie powierzonych im przez ustawę zadań z zakresu administracji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy powinien był dogłębnie rozważyć dowody załączone do odwołania, a nie opierać się wyłącznie na zapisach w dzienniku budowy. J. W. nie miał zaś żadnego interesu, aby składać oświadczenia niezgodne z prawdą. Odnośnie stanowiska organu, że J. W. nie mógł pomylić się w tak wielu datach, skarżący wyjaśnił, że jego uwagi odnoszące się do roku 2012 dotyczyły tylko prac przygotowawczych. Nie twierdził natomiast, że wszystkie czynności kierownika budowy miały miejsce w roku 2012. W odwołaniu była mowa jedynie o podjęciu prac przygotowawczych, przy których asystował J. W., a nie o objęciu przez niego w roku 2012 obowiązków kierownika budowy. Podjęcie prac przygotowawczych w dniu 5 listopada 2012 r. potwierdza umowa o roboty budowlane oraz faktury VAT, które potraktowane zostały przez organ jako dowody "gorsze". Organ pominął również zeznania S. P., który przedłożył oryginał faktury VAT z dnia 23 grudnia 2012 r. i stwierdził, że hala wybudowana została na pewno w roku 2012. Na podstawie art. 106 § 3 Ppsa skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. wyciągu rachunku bankowego spółki "S.", z którego wynika uiszczenie zapłaty należności z faktury VAT z dnia 23 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2016r. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). W myśl zaś art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 48 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej uPb – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do uruchomienia postępowania w objętym w/w przepisami trybie. Dostrzeżone wady dotyczą zarówno decyzji organów obu instancji jak i poprzedzającego je postanowienia z dnia 28 maja 2015 roku znak: PINB.5160.8.15. Spór pomiędzy stronami skoncentrował się na ustaleniu daty rozpoczęcia robót budowlanych – listopad 2012r., czy listopad 2013r. Tymczasem, w przekonaniu Sądu, okoliczność ta jest obojętna z punktu widzenia oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Dzieje się tak, ponieważ inne elementy ustalonego stanu faktycznego (niesporne między stronami) determinują wynik dokonanej kontroli. Punktem wyjścia rozważań jest okoliczność, iż w dniu 1 lipca 2015 r. Starosta wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia 7 października 2010r. przeniesionej na J. S. decyzją z dnia 7 sierpnia 2013r. Organ przywołał w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia art. 37 ust 1 uPb stanowiący, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Z akt sprawy wynika również, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w 2014r. Powyższe prowadzi do jednoznacznej konstatacji, iż wszelkie prace związane z powstaniem spornego budynku magazynowego zakończyły się przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia 7 października 2010r. Ustalenie to nakazuje rozważenie kwalifikacji robót wykonanych przed stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia, a po upływie terminów przewidzianych art. 37 ust. 1 uPb. Zdaniem tut. Sądu zbyt rygorystyczne wydaje się traktowanie inwestora prowadzącego roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła, jak osoby wykonującej roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy właściwy organ administracji publicznej nie stwierdził na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. wygaśnięcia tej decyzji, szczególnie gdy weźmie się pod uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje obecnie zgoda co do tego, że nie stanowią samowoli roboty wykonane na podstawie pozwolenia, którego nieważność następnie stwierdzono (tak: A. Ostrowska [w:] A. Despot –Małdanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2014, wydanie 2, s. 530). Skoro decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia, tak samo jak decyzja w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia, wywołuje skutki z mocą wsteczną, tj. ex tunc, to należy przyjąć, że powołana argumentacja może znaleźć zastosowanie przy ocenie zgodności z przepisami prawa robót budowlanych wykonanych po ziszczeniu się przesłanek z art. 37 ust. 1 uPb, a przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. A zatem tak długo, jak długo właściwy organ nie wyda na podstawie art. 37 ust. 1 uPb. ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, nie należy kwalifikować robót wykonanych na podstawie tego pozwolenia jako samowoli budowlanej (A. Legat, Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, Nieruchomości 2010, nr 9, s. 21). Należy ponadto przywołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10 zgodnie z którym, przepis art. 51 Prawa budowlanego poprzez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawiska samowoli budowlanej objętego art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Obejmuje jednak swoim zakresem również takie sytuacje, kiedy to inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej /pozwolenia na budowę/, jednakże w różnym trybie /np. nieważnościowym, wznowieniowym/ akt administracyjnej akceptacji został usunięty z obrotu prawnego. Nie można mówić o samowoli budowlanej, gdy inwestor do czasu usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę działał na podstawie takiego aktu i w zaufaniu do władzy administracyjnej, a nadto legitymował się oświadczeniem o prawie do terenu na cele budowlane. Konsekwencją powyższego jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA a dnia 29 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 3001/13), w myśl którego położenie inwestorów w wypadkach stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w tym zakresie jest jednakowe w tym sensie, że stwierdzenie nieważności, analogicznie jak stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc), oznaczającym uchylenie wszelkich skutków prawnych, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OZ 952/12, LEX nr 1240847). Jeżeli jednak inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę) to do czasu jego usunięcia działał w zaufaniu do tego organu. Takim zaufaniem można niewątpliwie darzyć również decyzję, która wygasła z mocy prawa, do czasu, gdy wygaśnięcie to zostanie stwierdzone kolejną decyzją, wydaną zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 uPb. W przeciwnym razie zakwestionowany zostałby sens tej ostatniej, deklaratoryjnej decyzji, wyrażający się także w zwiększeniu pewności prawa przez jednoznaczne przesądzenie wycofania decyzji z obrotu prawnego. W literaturze przyjmuje się nawet, że wygaśnięcie decyzji z mocy prawa wywołuje wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na ustaniu stosunku administracyjnoprawnego, lecz nie powoduje następstw procesowych w tym znaczeniu, że do czasu wydania decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie nie można się na ten fakt powoływać i obarczać strony odpowiedzialnością łączącą się z brakiem decyzji, która wygasła (tak P. Sadowski, Opłata podwyższona jako konsekwencja braku pozwolenia wodnoprawnego, Casus 2009, nr 54, s. 31). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy - mając na względzie wyeksponowane elementy stanu faktycznego – należy wskazać, iż wadliwie organy administracji obu instancji prowadziły wobec skarżącego postępowanie w oparciu o art. 48 uPb. Skoro inwestor realizował roboty budowlane przed wydaniem decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, to należy przyjąć, iż działał w zaufaniu do organu administracji publicznej. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący realizował inwestycję bez pozwolenia na budowę, samowolnie. Reasumując, w świetle powyższych ustaleń oraz argumentacji prawnej, nie mogło się toczyć względem skarżącego postępowanie administracyjne w trybie art. 48 uPb. Z tych samych powodów Sąd na rozprawie w dniu 17 listopada 2016r nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego, albowiem przedłożone przez niego dowody nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Mając na względzie powyższe niecelowe jest odnoszenie się przez Sąd do dalszych zarzutów skargi, albowiem pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyprowadzi stosowne wnioski, mając na uwadze wskazane przepisy ustawy Prawo budowlane i ich interpretację. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 Ppsa. Na koszty postępowania złożyły się: kwota wpisu (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015r., poz. 1800).