II OSK 354/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 645/16 w sprawie ze skargi J.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz J.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w B., kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 645/16 (dalej wyrok z 16 listopada 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA albo sąd I instancji), działając w sprawie ze skargi J.S, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w B., (dalej skarżący albo inwestor), w pkt I uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej ŚWINB albo organ II instancji) z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2016 r.), poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich (dalej PINB albo organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...](dalej decyzja z [...] stycznia 2016 r.), a także postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r., znak [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2015 r.). W pkt II sąd I instancji zasądził od ŚWINB na rzecz skarżącego kwotę 997 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 26 maja 2015 r. pracownicy PINB dokonali oględzin budynku magazynowego na działce nr [...] w B. W toku oględzin stwierdzono na ww. działce budynek magazynowy o wym. ok. 12,5 x 8,15 m, konstrukcji szkieletowej, ścianach obudowanych blachą. Wewnątrz wykonana była betonowa posadzka. Dach dwuspadowy, na metalowych wiązarach pokryty był blachą, zaś słupy nośne zakotwiczone były do podłoża. Kontrolowany obiekt został wybudowany w roku 2014, na podstawie decyzji Starosty Koneckiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2010 r.), zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zmianie inwestora. W toku oględzin ustalono, że obiekt usytuowany jest w odległości 3,85 m od istniejącego ogrodzenia od strony działki nr [...] oraz w odległości 5,3 m od istniejącego budynku produkcyjnego. Tymczasem decyzja z dnia [...] października 2010 r., dotyczy budynku produkcyjno-magazynowego z częścią biurową (kat. XVIII) do produkcji metalowych korpusów do urządzeń gazowych (promienników) i do składowania wyrobów metalowych, o wym. 16,78 x 12,93 m., usytuowanego w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] i bezpośrednio przylegającego do istniejącego budynku produkcyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Starosta Konecki przeniósł decyzję z dnia [...] października 2010 r. na inwestora. Według dziennika budowy rozpoczęcie budowy nastąpiło w dniu 2 listopada 2013 r., w tym samym dniu J.W. zobowiązał się podjąć obowiązki kierownika budowy, a w dniu 5 listopada tego roku dokonano uprzątnięcia terenu pod budowę. Do akt sprawy dołączono dokonane przez inwestora w dniu 25 października 2013 r. zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych z dniem 2 listopada 2013 r., wraz z oświadczeniami J.W. z dnia 25 października 2013 r. o podjęciu obowiązków kierownika budowy oraz o sporządzeniu Planu Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej pr.bud.) wstrzymał roboty budowlane realizowane przez inwestora przy budowie ww. budynku magazynowego, nakładając jednocześnie obowiązek przedłożenia do dnia 31 grudnia 2015 r. dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. W dniu [..] lipca 2015 r. Starosta Konecki wydał natomiast decyzję nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.), stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia [...] października 2010 r. Z uwagi na nieprzedłożenie dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [....] maja 2015 r., PINB wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., w której nakazał inwestorowi – [...] – J.S., rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku magazynowego o wymiarach ok. 8,15 m x 12,05 m, usytuowanego na działce nr [...] w B.. W odwołaniu inwestor podniósł, że magazyn został wybudowany na podstawie decyzji z dnia [...] października 2010 r., a organ oparł się jedynie na wpisach z dziennika budowy, bez uwzględnienia stanu faktycznego. Wyjaśnił, że prace przygotowawcze przy budowie zostały faktycznie rozpoczęte w dniu 5 listopada 2012 r., a nie 5 listopada 2013 r., jak błędnie wpisał J.W. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. ŚWINB uchylił w całości decyzję z [...] stycznia 2016 r., i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 pr.bud., nakazał inwestorowi J.S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w miejscowości B., rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku magazynowego o wymiarach ok. 8,15 m x 12,05 m, usytuowanego na działce nr [...] w B. W świetle powyższych okoliczności, ŚWINB stwierdził, że inwestor wybudował budynek magazynowy bez pozwolenia na budowę, przywołując przy tym art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pr.bud. Organ wyjaśnił, że umożliwił inwestorowi legalizację samowoli budowlanej, jednak inwestor nie przedłożył dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 28 maja 2015 r. W konsekwencji należało wydać, w trybie art. 48 ust. 1 i 4 pr.bud., decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Uzasadniając zreformowanie decyzji organu I instancji, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) ŚWINB wskazał, że nakaz wnikający z decyzji PINB był skierowany do firmy inwestora, która nie może być podmiotem praw i obowiązków, w świetle art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 33 k.c. W skardze do WSA inwestor zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez oparcie ustaleń faktycznych jedynie na zapisach w dzienniku budowy, pomimo że załączone do odwołania oświadczenie J.W. oraz umowa na wykonanie robót budowlanych z dnia 9 września 2012 r. wskazują na faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych. Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 pkt 1 pr.bud., przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zachodzą przesłanki uzasadniające nakaz rozbiórki. W odpowiedzi na skargę, ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok sąd I instancji uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 48 ust 2 i 3 pr.bud. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do uruchomienia postępowania w trybie objętym w/w przepisami. Dostrzeżone wady dotyczą zarówno decyzji organów obu instancji, jak i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] maja 2015 roku. Spór pomiędzy stronami skoncentrował się na ustaleniu daty rozpoczęcia robót budowlanych – listopad 2012 r., czy listopad 2013 r. Tymczasem, w przekonaniu sądu I instancji, okoliczność ta była obojętna z punktu widzenia oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. W dniu [...] lipca 2015 r. Starosta Konecki wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia [...] października 2010 r. Organ przywołał w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 pr.bud. stanowiący, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Z akt sprawy wynika również, że obiekt został zrealizowany w 2014 r. Powyższe prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że wszelkie prace związane z powstaniem spornego budynku magazynowego zakończyły się przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] października 2010 r. Ustalenie to nakazywało rozważenie kwalifikacji robót wykonanych przed stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia, a po upływie terminów przewidzianych art. 37 ust. 1 pr.bud. Zdaniem WSA, zbyt rygorystyczne wydaje się traktowanie inwestora prowadzącego roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła, jak osoby wykonującej roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy właściwy organ administracji publicznej nie stwierdził, na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., wygaśnięcia tej decyzji. Skoro decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia, tak samo jak decyzja w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia, wywołuje skutki z mocą wsteczną, tj. ex tunc, to należy przyjąć, że powołana argumentacja może znaleźć zastosowanie przy ocenie zgodności z przepisami prawa robót budowlanych wykonanych po ziszczeniu się przesłanek z art. 37 ust. 1 pr.bud, a przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. A zatem tak długo, jak długo właściwy organ nie wyda, na podstawie art. 37 ust. 1 pr.bud., ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, nie należy kwalifikować robót wykonanych na podstawie tego pozwolenia jako samowoli budowlanej. W ocenie WSA organy administracji obu instancji wadliwie prowadziły wobec skarżącego postępowanie w oparciu o art. 48 pr.bud. Skoro inwestor realizował roboty budowlane przed wydaniem decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, to należało przyjąć, że działał w zaufaniu do organu administracji publicznej. W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący realizował inwestycję samowolnie, bez pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej ŚWINB, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z 17 listopada 2016 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 48 pr.bud., przez niewłaściwą kontrolę legalności działania organów nadzoru budowlanego, polegającą na przyjęciu przez sąd I instancji, że w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której winien mieć zastosowanie art. 48 pr.bud., - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., przez sprzeczność istotnych ustaleń sądu z istniejącymi dowodami, a to decyzją z [...] lipca 2015 r., potwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia na budowę, co uzasadnia zastosowanie trybu art. 48 pr.bud., - art. 3 i art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37 pr.bud. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez przyjęcie przez WSA, że sytuacja inwestora, który utracił pozwolenie na budowę wskutek jego wygaśnięcia, jest tożsama z sytuacją inwestora, którego pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu na skutek stwierdzenia nieważności. - art. 3 i art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez dokonanie wadliwej kontroli legalności działania organów administracji w sytuacji, gdy ostateczna deklaratoryjna decyzja z [...] lipca 2015 r. potwierdziła wygaśnięcie pozwolenia na budowę, a organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 pr.bud. wyznaczył inwestorowi termin do 31 grudnia 2015 r., - art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdziwszy wystąpienia którejkolwiek ze wskazanych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności, był ograniczony do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw naruszenia przepisów postępowania, które nie okazały się usprawiedliwione. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrowały się wokół zakwestionowania przez skarżący kasacyjnie organ administracji publicznej, stanowiska przyjętego przez sąd I instancji, zgodnie z którym, skoro inwestor realizował roboty budowlane przed wydaniem decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, to działał on w zaufaniu do organów władzy publicznej. Z tego powodu względem skarżącego, w ocenie sądu I instancji, nie powinno było toczyć się postępowanie na podstawie art. 48 pr.bud. W ocenie ŚWINB, sytuacja inwestora, który realizował roboty budowlane, na podstawie pozwolenia obciążonego kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności, jest inna aniżeli inwestora, który wiedząc o czasowym charakterze tego uprawnienia rozpoczyna roboty budowlane po upływie terminu, o którym stanowi art. 37 § 1 pr.bud. Ze stanowiskiem organu przedstawionym w podstawach kasacyjnych oraz ich uzasadnieniu nie można się zgodzić z następujących względów. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pr.bud., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w przepisie art. 37 ust. 1 pr.bud., załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przemawia za tym potrzeba dokonania w postępowaniu wyjaśniającym koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, czego pośrednim potwierdzeniem są podnoszone przez inwestora w ramach niniejszego postępowania argumenty dotyczące terminu wykonania obiektu magazynowego. Takie postępowanie wyjaśniające powinno zakończyć się władczym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Trafnie sąd I instancji zwrócił uwagę na zbyt rygorystyczne traktowanie przez skarżący kasacyjnie organ inwestora prowadzącego roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła ale nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jako osoby wykonującej roboty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Co prawda, samo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. ma charakter deklaratoryjny. Nie można jednak pominąć faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę korzysta z domniemania prawidłowości, które z kolei jest podstawą do wywodzenia z niej wszelkich skutków prawnych, zależnych od jej treści. Z tego względu, na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania, którego przedmiotem jest wygaśnięcie pozwolenia, w razie uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pr.bud. Postępowanie w tym przedmiocie ma na celu usunięcie istniejących rozbieżności natury faktycznej i prawnej, w tym eliminację stanu niepewności odnośnie do przysługującego danemu podmiotowi prawa realizacji określonego zamierzenia budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej może bowiem rodzić pozory istnienia określonych uprawnień. Powyższe rozważania nie prowadzą do zakwestionowania negatywnych konsekwencji, jakie łączą się z realizacją zamierzenia budowlanego po wyeliminowaniu, z mocą ex tunc, decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sąd I instancji miał podstawy ku temu, aby przyrównać w tym względzie negatywne następstwa wygaśnięcia oraz stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa sądowego dotyczącego podstawy prawnej dla postępowania mającego na celu usunięcie negatywnych konsekwencji powstałego na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę konfliktu pomiędzy istniejącym stanem faktycznym, a przepisami pr.bud. Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonane w tym względzie rozważania w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2/22). Tak długo, jak właściwy organ nie wyda, na podstawie art. 37 ust. 1 pr.bud., ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wykonane roboty budowlane nie powinny być kwalifikowane w kategoriach samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1 pr.bud. (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Pr.bud. Komentarz, Warszawa 2016, s. 574-575). W niniejszej sprawie na uwzględnienie nie zasługiwał także ostatni ze sformułowanych zarzutów kasacyjnych, dotyczący naruszenia art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uchybienie, którego dopuścił się sąd I instancji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pomijając błędną kwalifikację tego zarzutu kasacyjnego, który powinien zostać zgłoszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, organ I instancji po wyeliminowaniu z obrotu prawnego zarówno decyzji z [...] maja 2016 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2016 r. powinien przeprowadzić postępowanie w trybie, o którym stanowi art. 50 ust. 1 pr.bud. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt I wyroku, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W pkt II wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) zasądził, od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz inwestora, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.