II GSK 2669/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Szczecineckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 314/15 w sprawie ze skargi D. K., R. K. na uchwałę Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 314/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. i R.K. na uchwałę Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia 6 listopada 2014 r. nr 766/2014 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2014 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: Zarząd Powiatu Szczecineckiego zaskarżoną uchwałą nr 766/2014 z dnia 6 listopada 2014 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2014 zmienił § 1 ust. 1 pkt 2 ppkt d) uchwały nr 577/2014 Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia 23 stycznia 2014 r. w ten sposób, że nadał nowe brzmienie wskazanej jednostce redakcyjnej, zmieniając dotychczasową stawkę dotacji dla szkół policealnych dla dorosłych kształcących w zawodach medycznych z 169 zł na 104,49 zł. W § 3 uchwalono, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 września 2014 r. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały organ wskazał przepis art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm. – dalej przywoływana jako: "usp"), art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej przywoływana jako: "uso") oraz uchwałę Nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat Szczecinecki dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2012 r., poz. 3322) Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 usp do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie uchwał rady. W myśl art. 90 ust. 3 uso, dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ponadto w myśl art. 90 ust. 4 uso, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. D. K. i R. K. prowadzą m.in. P. Policealne Studium Zawodowe w Sz.. Skarżący wezwali Zarząd Powiatu Szczecineckiego do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały nr 766/2014 Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia 6 listopada 2014 r. jako podjętej z naruszeniem prawa. Z uwagi na pozostawienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa bez odpowiedzi pismem z 30 stycznia 2015 r. D. K. i R. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na wskazaną na ww. uchwałę Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia 6 listopada 2014 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zaskarżona przez nich uchwała narusza ich interes jako beneficjentów dotacji poprzez nieuprawnioną zmianę stawek dotacji określonych i udzielonych uprawnionym podmiotom w roku 2014 przez organ samorządu terytorialnego, a przez to ustanowienie dla beneficjenta nowego zobowiązania pogarszającego jego sytuację bez podstawy prawnej z mocą wsteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z powodu naruszenia przepisu art. 90 ust. 3 uso. Według Sądu pierwszej instancji Zarząd Powiatu nie wykazał, aby omawiana zmiana stawek dotacji była skutkiem zmian dokonanych w uchwale budżetowej. W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla szkoły niepublicznej, z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia, niż to przyjęto w uchwale budżetowej. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmniejszenia stawek dotacji może nastąpić jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną. Takiego zmniejszenia stawek z mocą wsteczną nie uzasadnia przepis art. 90 ust. 3 uso przez użycie określenia "w wysokości nie niższej niż 50% (...) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych (...)". Pojęcie "wydatki bieżące" należy odczytywać w znaczeniu nadanym w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885). W myśl art. 236 ust. 2 tej ustawy, przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Użycie natomiast w art. 90 ust. 3 uso określenia "ponoszonych" nie oznacza natomiast upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych. Określenie to należy bowiem odczytywać w powiązaniu z określeniem "ustalonych w budżecie wydatków (...)", a więc co do zasady wielkości stałej na dany rok budżetowy, zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 uso, nie obejmuje więc uprawnienia do dokonywania pomniejszeń - poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, a zwłaszcza po jego zakończeniu. Natomiast może wchodzić w grę rozliczenie dotacji, polegające na jej zmniejszeniu, stosownie do faktycznej liczby uprawnionych uczniów. Za usprawiedliwiony WSA uznał także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie zaskarżoną uchwałą z dnia 6 listopada 2014 r. stawki kwoty na jednego ucznia z mocą wsteczną, bo obowiązującą od 1 września 2014 r. W szczególności weryfikacja stawek dotacji po ich przyznaniu i wykorzystaniu stanowi naruszenie zakazu wstecznego działania, bowiem stawki dotacji ustalane są w oparciu o planowane budżecie wydatki bieżące, a ich ewentualna zmiana może – jako zmiana planu - następować jedynie na przyszłość. Natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji uchwalenie przez organ wykonawczy powiatu innych – mniejszych stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na dany rok ze wsteczną mocą obowiązującą narusza nie tylko zasady dotyczące planowania, uchwalania zmian i realizacji z budżetu j.s.t. ale w konsekwencji podważa istotę planu jako obowiązującego na przyszłość, którym de facto budżet jest. Takie działanie organu co więcej, bez podstawy prawnej i uzasadnienia, godzi w fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawa, zakazu retroakcji i ochrony zaufania, zaburzając poczucie bezpieczeństwa jednostek i godząc w ich możliwość racjonalnego planowania działań. Zarząd Powiatu Szczecineckiego wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: 1) art. 211, 251 i 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885 z późn. zm.) w związku z art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572) .), zwanej dalej "uso"; 2) art. 90 ust. 3 i ust. 4 uso w związku z § 3 ust. 2 i ust. 3, § 6 ust. 1 oraz § 7 uchwały nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w Szczecineckiego z dnia 30 listopada 2012r. w sprawie ustalenia trybu, udzielania i rozliczania przez Powiat Szczecinecki dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2012r., poz. 3322); 3) art. 2 Konstytucji RP. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej zapis uchwały budżetowej o planowanej wysokości dotacji na dany rok nie jest podstawą obliczenia dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 uso, dlatego nieuwzględnienie ich przy określeniu stawek dotacji dla poszczególnych szkół niepublicznych jest działaniem prawidłowym. Wymienione w uchwale budżetowej Powiatu Szczecineckiego na 2014 rok kwoty dotacji zaplanowane w budżecie dla szkól niepublicznych, których organem prowadzącym są skarżący, są tylko kalkulacją obliczaną na podstawie informacji o planowanej liczbie uczniów przedstawianej we wnioskach organów prowadzących o udzielenie dotacji. Uchwała budżetowa jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich w odróżnieniu od uchwały wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 uso. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania występującą w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek mogących prowadzić do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w związku z tym zakres rozpoznania sprawy wyznaczać będą zarzuty skargi kasacyjnej. Co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 ppsa. W myśl przepisu art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu § 7 nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat Szczecinecki dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, bez sprecyzowania który z trzech ustępów tego paragrafu został naruszony i dlaczego. Istotnym mankamentem skargi kasacyjnej jest także brak podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 147 § 1 ppsa, stanowiącego podstawę prawną dla stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności spornej uchwały nr 766/2014. Będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji dla zbadania pod tym kątem zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W tym stanie sprawy można jedynie dodać, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 90 ust. 3 i ust. 4 uso nie stanowią podstawy dla ponownego ustalenia na nowo przyznanej już dotacji na dany rok kalendarzowy dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, poprzez jej obniżenie dokonane w następnym roku kalendarzowym. Przepisy te, na co w szczególności wskazuje art. 90 ust. 4 uso, a także § 3 ust. 2 wspomnianej uchwały nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 30 listopada 2012 r., upoważniają jedynie właściwy organ samorządu terytorialnego do dokonania rozliczenia dotacji przyznanej na dany rok kalendarzowy pod kątem prawidłowości jej wykorzystania przez beneficjenta. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 211, art. 251 i art. 252 ufp skarga kasacyjna w uzasadnieniu nie wskazała na czym polegało naruszenie tych przepisów, co wymyka się spod możliwości skontrolowania w tym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Trudno byłoby też dopatrzyć się zasadności zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów § 3 ust. 2 i ust. 3 i § 6 ust. 1 omawianej uchwały z dnia 30 listopada 2012 r. Przepisy § 3 ust. 2 i ust. 3 tej uchwały są wykonaniem przepisu art. 90 ust. 3 uso i nie dają organowi samorządu terytorialnego kompetencji do obniżenia, z mocą wsteczną, przyznanych na dany rok kalendarzowy stawek dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, o czym była już mowa. Natomiast przepis § 6 ust. 1 uchwały ma jedynie walor przepisu o charakterze kompetencyjnym, upoważniającym Zarząd do ustalania miesięcznych stawek dotacji, jednakże, co oczywiste, w granicach obowiązującego prawa. Powyższe uwagi można odnieść także do postawionego zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił na czym w istocie polegało wadliwe działanie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. W związku z tym skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 ppsa).