II GSK 834/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1050/14 w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od H. Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 stycznia 2015 r., po rozpoznaniu skargi H. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z urządzaniem gry na automacie poza kasynem gry, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] lipca 2014 r., stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] lipca 2014 r. H. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca lub Spółka) wniosła do Naczelnika Urzędu Celnego w S. o zawieszenie postępowania w sprawie wymierzenia Spółce kary pieniężnej w związku z urządzaniem poza kasynem gry na automacie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytań prawnych skierowanych przez: WSA w Gliwicach w dniu 21 maja 2012 r., sygn. III SA/GL 1979/11 oraz NSA w dniu 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13. Naczelnik Urzędu Celnego w S. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że w orzecznictwie został wyrażony pogląd, iż skierowanie pytania prawnego do TK nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. z 2012 r., poz. 749) w skrócie: o.p. uzasadniającego zawieszenie postępowania podatkowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w Białymstoku, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w sprawie, utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Zdaniem organu w przypadku wniesienia pytania prawnego w innej sprawie niż rozpatrywana, nie istnieje bezpośrednia zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wynika to z faktu, iż samo skierowanie pytania prawnego do TK nie pozbawia konstytucyjności przepisów, których dotyczy, a organ podatkowy działa na podstawie i w granicach prawa mającego zastosowanie w danej sprawie (art. 120 o.p.). W tych okolicznościach same tylko wątpliwości, dotyczące konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, nie stanowią uzasadnionej przesłanki do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie tej kwestii w innym postępowaniu, niż prowadzone lub w innej, choćby tożsamej sprawie, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W skardze na powyższe postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności i zarzuciła naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. W uzasadnieniu zarzutów wskazała, że zakwestionowanie przez TK zgodności z Konstytucją RP art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) w skrócie: u.g.h., będących podstawą prawną ewentualnego wymierzenia Spółce kary pieniężnej, ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., uwzględnił skargę i wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, stanowiące podstawę zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z stanowiskiem organów celnych, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym – co do oceny zgodności ustawowego unormowania podatkowego z Konstytucją RP – nie jest zagadnieniem wstępnym, a Trybunał nie jest innym organem lub sądem w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p. W ocenie Sądu, przepis ten może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed TK, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu tej regulacji. Zdaniem WSA, nie ma przeszkód, aby wobec faktu usytuowania tego organu w strukturze władzy sądowniczej, przez użyte w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej pojęcie "sąd" rozumieć także Trybunał Konstytucyjny. Ordynacja podatkowa i Kodeks postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia sądu, zatem dokonując wykładni w tym zakresie należy uwzględniać przepisy Konstytucji RP oraz ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy orzeka, czyli rozstrzyga w wymienionych w nim sprawach, co oznacza, że przepis art. 201 § 1 pkt 2 o.p. stanowiący o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny sąd, należy odnosić także do Trybunału. WSA podkreślił również, że art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie zawęża pojęcia sądu ze względu na tryb rozpoznawania czy charakter spraw. Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji kierując się celowościową a nie literalną wykładnią art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej doszedł do wniosku, że rozpatrzenie przez TK pytań prawnych zadanych przez WSA w Gliwicach (sygn. akt P 32/12) i NSA (sygn. akt P 4/14) a dotyczących zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów ustawy o grach hazardowych stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej, za urządzanie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynem na podstawie art. 89 u.g.h. Celowość zawieszenia postępowania była także analizowana przez WSA z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji WSA uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. II W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Izby Celnej w Białymstoku wniósł o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 201 § 1 pkt 2 o.p. przez błędną wykładnię przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej polegającą na uznaniu, iż wystąpienie przez sądy administracyjne do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych stanowi dla organu administracji zagadnienie wstępne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 u.g.h., w sytuacji, gdy z poprawnej wykładni wynika, że sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa jest niewystarczającą podstawą do stwierdzenia powstania zagadnienia wstępnego w rozumieniu wskazanego przepisu, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. polegającego na zastosowaniu niewłaściwego środka kontroli w związku z dokonaniem niewłaściwej oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem skutkującym błędnym przyjęciem, iż postanowienia organów obu instancji zostały wydane, z naruszeniem przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej polegającym na niezasadnej odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, bowiem załatwienie sprawy administracyjnej dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - w sytuacji, gdy właściwa ocena stanu prawnego dotyczącego przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego winna doprowadzić do uznania, iż organy obu instancji zasadnie odmówiły zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym (podatkowym), w którym zakwestionowany przepis miałby być podstawą rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że zawarte w skarżonym wyroku stanowisko Sądu, iż postawione przez WSA w Gliwicach i NSA pytania prawne dowodzą wątpliwości, tak sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, w zakresie zgodności z Konstytucją regulacji stanowiącej podstawę prawną prowadzonego postępowania nie powoduje, iż rozstrzygnięcie tej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny stanowi prejudykat w niniejszym postępowaniu administracyjnym. H. Sp. z o.o. w W. nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta o usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji zajął błędne stanowisko co do tego, że odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego z tego powodu, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisły sprawy dotyczące zbadania zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o grach hazardowych stanowiła naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej i uzasadniała uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie prawniczym, na które wskazano też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestia zbadania zgodności z Konstytucją RP przepisów, które mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji publicznej w sprawie zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Takie stanowisko jest prezentowane także w odniesieniu do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmienne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku wynika z wadliwego zacierania różnic pomiędzy postępowaniem sądowym a postępowaniem administracyjnym oraz różnic między kompetencjami sądów i organów administracji publicznej. Po pierwsze, w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej nie mają kompetencji do kwestionowania zgodności z Konstytucją przepisów prawa i nie mogą podnosić kwestii niekonstytucyjności tych przepisów w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy sądy są uprawnione do występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli w ocenie sądu występującego z pytaniem prawnym są podstawy do zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności przepisu z Konstytucją. Po drugie, przepisy prawa korzystają z domniemania co do ich zgodności z Konstytucją i organ administracji publicznej nie może odmówić ich stosowania, powołując się wyłącznie na to, że w innej sprawie sąd wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności tych przepisów. Po trzecie, procedury sądowe wprost wskazują, że postępowanie sądowe podlega zawieszeniu w razie przedstawienia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, ale tylko w tej sprawie, w której przedstawiono pytanie prawne (art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.) oraz że postępowanie sądowe może być zawieszone, jeżeli sąd oceni, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym przyjmuje się, że to fakultatywne zawieszenie postępowania jest dopuszczalne wtedy, gdy sąd dostrzega potrzebę zbadania zgodności przepisu z Konstytucją, jednakże nie przedstawia pytania prawnego Trybunałowi z tego tylko powodu, że w innej sprawie sąd przedstawił takie pytanie. Z tych względów nie ma podstaw pogląd Sądu pierwszej instancji, że sądem, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej jest także Trybunał Konstytucyjny, a sprawa rozpoznawana przez Trybunał Konstytucyjny na skutek przedstawienia pytania prawnego przez sąd w innej sprawie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Za stanowiskiem zajętym przez Sąd pierwszej instancji nie przemawia to, że postępowanie administracyjne może być wznowione na żądanie strony, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową orzekł Trybunał Konstytucyjny (art. 240 § 1 pkt 8 o.p.), albowiem nie można antycypować oceny konstytucyjności przepisu przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Nie jest także trafny argument, że skoro Trybunał Konstytucyjny jest zaliczony do władzy sądowniczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), to jest sądem w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p., ponieważ w rozdziale VIII Konstytucji wyraźnie wskazuje się na sądy i Trybunał. Sąd pierwszej instancji nie miał więc podstaw do stwierdzenia, że organy celne odmawiając zawieszenia postępowania wydały postanowienia z naruszeniem art. 201 § 1 pkt 2 o.p. i uchylenia tych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skoro sprawa w zakresie niezbędnym do rozpoznania skargi została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a, uznając, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania, gdyż organ prawidłowo odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.