II GW 23/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty [...] z dnia 13 września 2016 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zrekultywowania terenu obejmującego złoże geologiczne postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Pismem z dnia 13 września 2016 r., Starosta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...], w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zrekultywowania terenu obejmującego złoże geologiczne "[...]", gmina [...], przez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku Starostwa wskazał, że Wojewoda B. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. zmienioną decyzją Wojewody [...] udzielił koncesji Żwirowni "[...]" H. Ś. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Decyzją z [...] lutego 2003 r. Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie ww. koncesji i zobowiązał przedsiębiorcę H. Ś. między innymi do zrekultywowania terenu w uzgodnieniu ze Starostą Powiatu [...]. H. Ś. nie wywiązała się z obowiązku zawartego w ww. decyzji. W związku z powyższym, Prokurator Rejonowy w [...], na podstawie art. 182 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania, w myśl art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131). Zdaniem Starosty [...], organem koncesyjnym, który mógłby wydać decyzję zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nie jest Starosta [...], lecz Marszałek Województwa [...], który na mocy ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. Nr 175, poz. 1462 ze zm.) wszedł w kompetencje Wojewody [...] w zakresie spraw dotyczących geologii i górnictwa. W myśl art. 22. ust. 2 i art. 161 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, starosta udziela koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, jeżeli jednocześnie spełnione są niżej wymienione wymagania: 1) obszar udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie przekracza 2 ha; 2) wydobycie kopaliny ze złoża w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3; 3) działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków strzałowych. Marszałek udziela koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż dla zadań nieprzypisanych ministrowi właściwemu do spraw środowiska lub staroście, w myśl art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Złoże "[...]" miało powierzchnię 4,4 ha i w związku z tym starosta nie jest właściwym organem koncesyjnym do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Prokuratury Rejonowej w [...]. Starosta [...] uznał, że nie ma również podstaw prawnych do wydania decyzji o przekazaniu praw i obowiązków, wynikających z wcześniej wydanych decyzji w myśl art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ nie wydał żadnej decyzji dotyczącej złoża "[...]" na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na wniosek Starosty [...] Marszałek Województwa [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Prokuratury Rejonowej w [...] jest Starosta [...]. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazał, że wbrew twierdzeniom Starosty [...] podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie jest art. 39 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazujący na obowiązki organu koncesyjnego, ale art. 129 ust. 2 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że do rekultywacji gruntów po działalności rolniczej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wprawdzie norma ta przewiduje odesłanie do tej ustawy jedynie poprzez odpowiednie stosowanie jej norm, niemniej jednak art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie przewiduje kompetencje Starosty. Przepis ten stanowi, iż: 1. Decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. 2. W sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zdaniem Marszałka art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie tylko jednoznacznie wskazuje na Starostę jako organ właściwy, ale wręcz wprost z dyspozycji normy prawnej odwołuje się do konieczności uzyskania opinii organów administracji górniczej. Przepis ten w żaden sposób nie wprowadza rozróżnienia, o jaką rekultywację chodzi, a w szczególności, czy chodzi o rekultywację w stosunku do byłych, likwidowanych już zakładów górniczych, czy też nie. Ponadto art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje tryb przeniesienia obowiązków na następcę prawnego. Art. 129 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 39 ust. 3. Zatem uchyla on stosowanie art. 39 ust. 3. Odesłanie od ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter odesłania kompleksowego i całościowego, mimo iż jest to tylko odesłanie polegające na odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość m. in. między organami jednostek samorządu terytorialnego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w całej rozciągłości podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd (por. postanowienie z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GW 6/09), że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami jednostek samorządu terytorialnego co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej.. Spór o właściwość zatem to sytuacja, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia tej sprawy, albo też każdy z tych organów - jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku - uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przypomnieć należy też, że do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. O sporze o właściwość możemy mówić wówczas, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej i tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W rozpatrywanym przypadku negatywny spór o właściwość - pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] - powstał w związku z wnioskiem Prokuratora Rejonowego w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie zrekultywowania terenu po wygaśnięciu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" gm. [...]. Istotnie, jak wskazał Marszałek Województwa [...], zgodnie z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5 (tj. wyrobiska górnicze w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części), stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według zaś art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Ust. 6 powołanej ustawy stanowi, że w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Przywołany art. 5 wskazuje, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta /.../. Ponadto stosownie do art. 22 ust. 1, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. W myśl ust. 2 pkt. 1, w sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe regulacje ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przesądzają jednak właściwości Starosty [...] do rozpoznania sprawy wszczętej wskazanym wnioskiem Prokuratora. Przede wszystkim przytoczony art. 129 ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze jednoznacznie stanowi jedynie o odpowiednim stosowaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odpowiednie stosowanie przepisów natomiast ma miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Skoro jednak w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że decyzją orzeczono o wygaśnięciu koncesji udzielonej H. Ś. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" (gmina [...]) zobowiązując ją do zrekultywowania terenu, obowiązku nie wykonano, a teren związany ze złożem poeksploatacyjnym zmienił właściciela - to znaczy, że zastosowanie znajduje art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 39 ust. 1 wskazanej ustawy, cofnięcie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy, bez względu na przyczynę, nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego (z zastrzeżeniem art. 39a ust. 1 – nieznajdującym zastosowania w sprawie). Z kolei stosownie do ust. 3, jeżeli nie istnieje przedsiębiorca, obowiązki określone w ust. 1 wykonuje jego następca prawny, a jeżeli nie istnieje przedsiębiorca oraz jego następca prawny - obowiązki określone w ust. 1 wykonuje właściciel lub osoba posiadająca inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku potrzeby osobę obowiązaną oraz zakres i sposób wykonania obowiązków określonych w ust. 1 ustala, w drodze decyzji, organ koncesyjny. Organem koncesyjnym - według art. 22 ust. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze - w przypadku obszaru udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą przekraczającego 2 ha (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) jest zaś marszałek województwa. W tym stanie rzeczy, skoro ustawa - Prawo geologiczne i górnicze zawiera regulacje kwestii właściwości co do obowiązków określonych art. 39 ust. 1 tej ustawy to znaczy, że brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec powyższego skład orzekający uznał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zrekultywowania terenu poeksploatacyjnego jest Marszałek Województwa [...]. Z tych względów na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.